三 对矿产资源开发利益分配一些简单的讨论

经济利益的核心问题是在不同的利益主体之间合理分配矿产资源开发利益。矿产资源开发应该兼顾当前利益和以后的发展，也应该考虑代际分配关系。詹姆斯·S．科尔曼谈到各阶层对国家的认同时指出：“从国家或其他组织中获利最多的人认同感最强，获利较少的人认同意识淡薄。”因此，公平不仅是每个公民实得利益的准绳，也是公民时时处处约束自己的准则。

（一）经济理论滞后使国家对矿产资源的所有权在经济上没有体现

西方多年来以“资源稀缺论”和“效用价值论”为核心的“资源价格学”的研究中，形成了“效用可量化”和“收入均等化”两个经济学命题。同时认为矿产资源是一种资产，参加生产过程，应该和其他生产要素（劳动力、资本）一样获得报酬。该报酬应归资源所有者（国家）所有，故又称为租金，而且还包括“级差地租”即权利金。资源价格的“补偿理论”学说为完善西方资源开发的利益分配理论提供了完整的理论依据。尽管中国宪法规定了矿产资源归国家所有，但长期以来，矿产资源价格形成机制不完善，造成资源价格扭曲，低价甚至无价利用资源和环境，也造成中国矿产资源价格偏低，这是资源浪费和环境破坏的根源。无偿开采矿产资源，无偿占有地勘成果，使国家对矿产资源的所有权在经济上不能实现，更没有使全民共享其成果。

（二）矿产资源开发利益冲突在一定程度上影响社会的稳定

国外的矿业权人即企业生产资料所有者借助资本份额获取资产收益，而中国资源开发的矿业权人除了凭借资本金份额获取投资收益——资产收益外，还由于法律不完善赋予的垄断性，获得了资本收益以外的超额利润，同时由于中国的矿产资源有偿使用制度不健全，矿业权人又获得了本应该属于国家的租金收益（达林太、郑易生，2010）。有些矿山企业以低价取得矿业权特别是采矿权之后，获得了正常利润之外的超额利润和国家的租金，国家所有资源的收益为企业所占有。以上情形反映出矿产资源收入分配中国家与企业利益的不平衡性，主要原因是制度设计与市场的连接性不强，企业可能将本应由国家获取的矿产资源收益归为己有。由于利益获得渠道、利益资源分割规则和利益占有方式的变迁，不同群体间的利益冲突日趋激烈，这在一定程度上影响了社会稳定状态，这在中国的一些资源性大省表现得相当明显。

（三）中国矿产资源价格扭曲危害宏观和微观经济运行

很多学者研究后认为，如果矿产资源的价格不能反映其价值，则矿产资源各权益主体的权益也难以实现。朱学义（1998）论述了国有矿产资源的价值性、价值所具有的主体性、主体所具有的权益性。因此，矿产资源收益的分配有三个层级的问题：一是矿产资源的价格，二是矿产资源成本补偿，三是权益主体的收益分配。路卓铭（2007）指出，资源价格扭曲危害微观经济运行和宏观经济运行。在宏观层面，目前中国矿产资源管理混乱，国家所有权受到多样化的条块分割，产权虚置或弱化，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调（王春秀，2008），影响了宏观经济的运行。在微观层面上，经济增长方式粗放，高能耗、高污染；资源行业门槛低，资源基础市场秩序混乱，掠夺式开采普遍存在，资源浪费严重，资源综合利用效率低下（郑石桥，2008）。唐本佑等（2004）一些学者指出，矿山生产中环境资源的投入和服务没有计入生产成本和产品价格之中。吴元元（2006）认为矿产资源作为资产的存量未被记录，矿产资源的流量也没有被反映，最终导致矿产资源产品成本不真实，新国民经济核算体系难以实施。尽管目前出台了一系列调整矿产资源领域分配秩序的政策，但由于这些政策没有一个完整的改革方案，政策部门化、地方化现象普遍（高小萍，2007）。

（四）公共财政中来自自然资源的份额微乎其微

世界银行和国家民委项目课题组（2009）调研后认为，矿产资源收入在众多国家的公共财政中发挥着举足轻重的作用，但在中国并非如此。中国目前的财政工具，由于开征时间较早，因此存在着理论依据不足、征收对象重复、征收税（费）率不合理等问题，难以适应当前矿产资源开发快速发展的形势。众多指标都显示采矿业效率极低，低廉的井口价吸引了大量非法采煤的煤窑（世界银行和国家民委项目课题组，2009），导致税费流失和矿难不断。国家是资源的所有者权益代表，而企业追求经济利益的最大化，政府作为社会公共利益的代表，主要目标是社会公益的最大化。在完善的经济分配制度下，不管是否是资源型企业，只要履行了法定义务，那么就没有附加的额外义务。当地的扶贫、社会管理、环境保护、资源的涵养等，都应由政府从企业履行的义务中作出相应分配来组织完成。地方政府在矿产资源开发中获利较少，将这一责任又交给了企业，实际企业并没有完成这一再分配的任务，结果造成了环境管理的缺失，而当地的老百姓承担了这一不该承担的后果；最基层的政府资金匮乏，致使矿区社会管理缺失，恶性案件层出不穷。

（五）矿产资源开发的负外部性成本却留给了整个社会

李世涌认为，矿产资源开发利用中存在的环境外部性是政府失灵和产权不明晰导致的。制度的缺失和滞后，造成了过度的开发，极有可能影响国家的经济安全，导致一些资源型城市的发展不可持续。一些学者（王学军，1996；张智玲，1997；黄锡生，2006；刘劲松，2006;）提出，矿山企业开采利用矿产资源的行为，对矿区周围的自然资源造成破坏，对生态环境造成污染，使矿业城市丧失可持续发展的机会。矿产资源是一种不可更新资源，过度开采必将造成这种物质资源的耗竭，从而影响到后代对此类资源的使用。制度缺失致使矿产资源开发活动没有给地方带来应有的收益，反而留下沉重的社会负担。在矿产资源开发的过程中，投资者拿走的是超额的利润，留下的是破坏了的矿山生态环境、资源枯竭了的矿业城市、大批失业的矿工和失地的农牧民，刺激的是不合理的消费需求及对资源的“疯狂掠夺式”开发。

（六）矿产资源开发中农牧民的权益没有得到保护

在现有土地法律制度下，一旦开采矿产资源，农牧民的土地就会被政府以较低的价格征收或征用，但是矿产资源开采所带来的利益却和农牧民没有关系（内蒙古自治区发展研究中心，2009）。矿产资源开发地的居民不仅不能从矿产资源开发中获得利益，反而要为矿产资源开发支付额外的成本。根据《矿产法》，土地地下资源的产权是归国家所有的，在承认《矿产法》有效的前提下，为保护土地所有者的利益，根据所有权分解理论，应该承认土地所有者对地下资源拥有占有权、使用权、处置权和收益权，即拥有产权。国家开发地下矿产资源，土地的所有者以占有者的身份参与其生产经营，并索取部分收入，这是产权制度的要求。由于矿产资源开发活动必然带来环境利益的损害，所以矿产资源开发区域的居民取得相应利益是合理的。矿产资源开发导致了农牧民的劳动力和土地分离，农牧民的劳动力生产和劳动力再生产得不到保障，很有可能会演化成政治问题。如果矿产资源开发地的少数民族居民没有从矿产资源开发中获得应有的物质利益，从而未能获得应有的发展，各民族共同繁荣的目标就不可能实现，这会影响边疆地区的稳定。