第一节 国家利益

在国际关系中，国家间的互动无论在什么情况下以及采取何种方式，都有一个最基本的驱动因素，这就是国家利益。国家利益是国家生存与发展的必要条件。维护国家利益是一个国家制定和推行对外政策的基本依据，是其实施对外职能、开展对外活动的出发点和归宿。在现代国际政治生活中，维护国家利益已成为持不同政见者支持自己政策建议的依据。那么，何为国家利益，它又包含哪些具体内容？

一 国家利益的内涵

国家利益是国际政治学中的基本概念，是国际政治的本质所在，是决定国家行为的最基本的要素。当前，国内外学者对国家利益的研究已取得了一系列成果。但是，由于人们对国家利益的判定标准和理解角度不同，因而对国家利益概念的认识至今仍是众说纷纭，莫衷一是。现实主义代表人物汉斯·摩根索把国家利益等同于权力，他认为国家间交往的常态和世界政治的现实是“争强权，求和平”。莫顿·卡普兰从系统论的角度对国家利益进行界定。他认为利益即需要，国家利益就是国家作为行为系统，其生存和正常运作的客观需要，这些需要一部分来自系统内部，另一部分来自环境因素。

（一）国家利益的概念

“国家利益”一词是由“国家”与“利益”两个词语组成，要弄清“国家利益”首先要厘清“国家”这个概念。在英语中“国家”一词有三种表示“state”“country”“nation”，但内涵却有很大不同。“state”表示国内政治意义上的“国家”，是指“永久性地占有某个特定地域，在政治上组织一个几乎完全摆脱了外来控制并拥有强制性权力以维持其内部秩序的主权政府之下的实体”或“由一个政府领导的有组织的政治共同体”。如列宁将“国家”定义为“一个阶级对另一个阶级进行阶级统治的工具”，这里所说的“国家”便是此意。“nation”则表示民族意义上的“国家”，指“具有近乎共同血统、历史、语言等并构成为国家或居住在某个地域的人类共同体”或“具有一个或多个民族并拥有一定领土和政府的人类共同体”。“country”则是一般意义上的“国家”，是指“一个拥有自己的政府的国家的地域”或“一个人原籍、出生、居住或拥有其国籍的地域——祖国或家乡”。国家含义的不同，自然导致与其紧密联系的国家利益概念的内涵也不尽相同。美国学者唐纳德·纽切特雷恩对一个国家内外两种国家利益做了区分。他指出，内部的国家利益应该被称为“公共利益”（public interest），是指国家人民和企业在本国境内的福祉，国家外部的利益则是指国际关系中的本国人民和企业的福祉。而中国学者阎学通教授也指出“国家利益”是一个具有双重含义的概念：一种含义是从国际政治范畴角度来理解，指一个民族国家的利益，与之相对应的概念是集团利益、国际利益或世界利益；另一种含义是从国内政治范畴角度来理解的，指政府利益或政府所代表的全国性利益，与之相对应的是地方利益、集体利益或个人利益。这里所探讨的主要是从国际政治范畴角度来理解的国家利益，这里的“国家”等同于英语中的“nation”。因此，国际政治范畴的“国家”是一个全民性的政治概念，其国家利益也就是指这个民族国家的全体国民的整体利益，它仅具有民族性而不具有阶级性。

从国家利益的概念产生以来，学术界始终没有统一的认识。现实主义大师汉斯·摩根索认为“国家利益”是一个政治概念，应当以“权力”来界定。他指出，被界定为“权力”的“利益”这一概念是普遍适用的客观范畴，但是它并不赋予这个概念以一个永久固定的含义。利益的观念确实是政治的实质，不受时空条件的影响。随着国际关系学的发展，西方学者对国家利益概念的解释日渐增多，但他们的意见却不尽相同，大致可归纳为三种观点：一种观点认为“国家利益”是主观的，视其为从主体发出的主观上的“理由”“愿望”“需求”和所追求的“目标”。如：日本学者卫腾沈吉在其著作《国际关系论》中，将“国家利益”表述为国家追求的目标；乔治·莫德尔斯基把“国家利益”称为有关其他国家行为对政治家产生影响的“那些要求、愿望、意图”。另一种观点是将“国家利益”视为能够满足人们主观愿望和需求的客观要素之间的一种状态和关系。例如，学者P．西伯里将“国家利益”解释为对目标的完美的、标准的综合；尤库库尔卡把“国家利益”视为“一定价值对于一定需求的确定的关系”。第三种观点认为“国家利益”是能够满足主观愿望和需求的客观要素。如约瑟夫·里维拉认为“国家利益”是“能够提高所希望的事务状态的价值的一些要素。”虽然上面的论述从某些侧面涉及“国家利益”的一些本质问题，但还缺乏系统、准确的阐释，不能给人一个较为明晰的答案。

中国学者对国家利益概念进行了深入探讨：王逸舟研究员认为，国家利益是指民族国家追求的主要好处、权利或受益点，反映这个国家全体国民及各种利益集团的需求与兴趣。阎学通教授将国家利益定义为“一切满足民族国家全体人民物质和精神需要的东西”, “在物质上，国家需要安全与发展，在精神上，国家需要国际社会尊重与承认”。洪兵将国家利益定义为“国家需求认定的各种客观对象的总和”。宋新宁教授则认为国家利益是“一个国家内有利于绝大多数居民的共同生存和进一步发展的诸因素的综合”。与国外学者对国家利益概念的解释相比，中国学者对该术语的定义更为简明、易懂，能够比较准确地反映国家利益的基本内涵。国家利益作为一种客观存在，是被人主观认定的其所需求的对象。这种被主观认定的需求对象同时必须具有合法性，如果这种需求是建立在损害其他国家利益的基础上，则不能被视为国家利益。所以，国家利益是指民族国家合法需求所认定的各种客观对象的总和。

（二）国家利益的形成

国家是国际政治中最基本的行为主体，是人类文明发展到一定历史阶段的产物。在国家形成之前，国家利益自然无从谈起。但在国家形成以后，国家利益并没有随之产生，它的形成是一个漫长的过程。国际政治中的国家利益是指现代民族国家的利益，是随着民族国家的形成而产生的。而民族国家是人类历史上较晚时期才形成的国家形态，因此，国家利益既不是随着人类的出现而产生的，也不是随着国家的产生而形成的，它是现代民族国家形成的历史产物。在现代民族国家形成之前，多是王朝国家，这种国家体制的核心往往是家族统治。此时，国家的一切，包括臣民均归统治者所有，统治者有权支配其统治疆土之内的一切，这时国家对外政策的最高宗旨也是维护王朝江山。因此，此时只有统治者的王朝家族利益而并没有国家利益。王朝利益让位于国家利益经历了一个漫长的渐进过程。在不同地区、不同国家，经历的时间也不尽相同，必然注定了各个地区国家利益形成时间的差异。

现代民族国家是国家产生后又经历了千百年的发展而形成的。欧洲地区民族国家形成的时间最早，该地区经历了城邦国家、罗马式共和国、帝国、王国、公国等变迁后，于15世纪开始出现民族国家。而世界其他地区民族国家形成的时间相对较晚：美洲的民族国家开始形成于18世纪；亚洲的民族国家则是在20世纪初才逐渐形成；而非洲的民族国家则形成更晚些，“二战”之后才逐渐建立起来。民族国家形成的曲折性自然决定了国家利益形成过程的漫长。

古希腊的城邦国家是西方历史上较早出现的国家。这种城邦国家虽小，但它不同于氏族或部落，不是以血缘为纽带，而是以政治、经济联系为纽带。由于城邦的不断扩大和城邦生活的不断扩充，人们的欲望和需求也不断增长，难免发生冲突，于是在城邦之间引发了战争。为保卫城邦国家，出现了专门的“护国者”。为了管理城邦，掌管城邦权力，就有了统治者，每个城邦都有一个高度组织起来的、建立在阶级关系之上的公共权威。由此，城邦利益与城邦里的公民利益便完全结合在一起了。这一时期的思想家修昔底德曾经说：“无论是在国家还是在个人之间，利益的一致是最可靠的纽带。”19世纪，索尔兹伯里伯爵也指出：“使各国联合的永久契约是消除一切利益冲突。”可见，在古希腊，各城邦国家在对外政策与战略问题的辩论中，“利益”是一个最重要的概念和准则。

到了罗马帝国时期，疆域扩张，人口膨胀，个人与国家的关系也越来越疏远。公民不可能像城邦时代那样，完全融入社会政治生活之中，他们也不可能像先前那样关注政治，关注国家大事。这一时期，统治阶级通过连年的征战来扩大他们的国家利益。而此时所谓的“国家利益”，实际上仅是部分统治集团的一己私利而已。

到了中世纪，“国家利益”概念又出现了新的特点。其内容集中表现为欧洲君主国家的“王朝利益”。在我国封建社会时期，“朕即一切”是天经地义的事情，是人们遵奉的圭臬。人们对“国家利益”的维护以效忠于皇帝为最基本要求。与这种所谓的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的强大的封建中央集权制不同，中世纪欧洲实行的是严格的等级分封制，国王把土地分封给他的陪臣，陪臣不能把大块疆域完全控制在自己手中，而必须再向下依次分封，但陪臣或附庸只对自己的领主效忠，即所谓“我的附庸的附庸不是我的附庸”之说。可见，此时所谓“国家利益”依然是奴隶主、君主的利益。统治者考虑的是如何加强对其控制的土地和人民的统治，扩大其版图，并非现代意义上的国家利益概念。正如威斯特马克所说：“对于一个中世纪的人来讲，国家仅是他居住的社区。臣民的第一责任是忠于某一贵族而不是将各个贵族联系起来的国家。”美国学者查尔斯·比尔德系统地考察了国家利益的起源及演变后指出，“国家利益”起源于“王朝利益”，而在王朝利益时期，任何一位君主均渴望维护并且尽可能地扩大其版图以及其对土地和人民的统治。因此，在中世纪，所谓的国家利益即君主利益。

综上所述，以上所谓的“国家利益”尚不是我们当前谈论的真正意义上的“国家利益”，而真正具有现代意义的国家利益概念是伴随着近代民族国家的形成逐渐产生的。从时间角度来看，1648年欧洲三十年战争结束，《威斯特伐利亚和约》的签订，标志着近代民族国家真正开始建立，主权、领土才开始具有了一个明确的概念，各个国家才逐渐具有了认同感。

第二次世界大战后，民族国家在世界上普遍建立起来，关于国家利益的理论也逐渐得到完善。各国执政者在对外政策的实施过程中，国家利益原则也日渐突出。国家利益的维护能力成为人们衡量执政者执政能力的一个重要的标尺。国家利益观念也逐渐深入人心。

（三）国家利益的构成

国家作为一个利益主体，其需求的多样性决定了国家利益内容具有广泛性。为更好地维护国家利益，必须要了解构成国家利益的各种要素。

国家利益的内容广泛，是多层次、宽领域的社会范畴。从层次上可分为主权利益、发展利益和参与利益。其中主权利益是国家最根本的利益，包括国家的独立、生存和安全利益。发展利益即发展国内经济和加强对外政治、经济等联系，增强对外竞争力，维护本国的经济利益等。参与利益则是为了塑造本国在国际社会的良好形象，增强国家在国际社会中的作用，从而更好地参与国际事务的利益。从领域上划分，则包括政治、经济、社会、军事、文化、安全等各领域。当然，国家利益的分类方法还有许多，比如按利益效益的持续时间分，国家利益可以分为不变利益和可变利益；依据利益的重要性，又可分为生存利益、重要利益、主要利益和次要利益；等等。

关于国家利益包含哪些要素，国内外学术界有多种看法。汉斯·摩根索认为，国家利益包括国家领土、政治制度和文化的完整。罗伯特·奥古斯德认为，国家利益包括四大要素：国家的生存与自保，包括领土完整、政治独立和基本政治保持；经济自给自足；国家威信；对外扩张。而在美国陆军军事学院1983年版的《军事战略》中，将国家利益表述为“保持生存、领土完整、经济繁荣和世界秩序四个方面”。建构主义学者温特认为，国家利益中存在着“生命、自由、财产和集体自尊”。中国学者倪世雄认为，国家利益包括生存利益和发展利益两个方面。阎学通教授认为，个人利益、集体利益和全民利益是构成国家利益的三个基本要素。洪兵教授则认为，国家利益主要是由国家领土、国家安全、国家主权、国家发展、国家稳定和国家尊严六大要素组成。还有很多学者分别从不同角度对国家利益的构成进行了各自的阐述。

人们之所以对国家利益的构成有不同解释，一方面是因为人们对国家利益构成的分析角度不同，另一方面是因为人们对国家利益的认识不同。此外，还有一个重要原因就是国家利益自身的复杂性导致人们很难确定其构成要素。

国家利益是具体的，同时又是十分现实的。从国与国之间的边界纠纷到国家间的市场争夺，从国家间人权观念的争论到相互间的贸易争端，这些行为无不体现出国家利益之所在。在国际贸易中，人们对国家利益的感受往往是十分真切的。比如，中国的彩电业在欧美等国遭到反倾销调查，就会直接影响中国的外贸出口，影响中国彩电的海外销售，特别是对彩电企业的工人的影响就更加直接了。他们的工资待遇会降低，有的人甚至还可能失业。同样，中国物美价廉的商品大量进军国外市场，也会给进口国相应企业造成压力，甚至使一些企业破产。于是，进口国生产同类产品的企业就会向政府施压，要求实行贸易保护，这都是国家利益之争的具体体现。

从国家利益的内容来看，国家利益分为政治利益、安全利益、经济利益和文化利益。政治利益主要包括政治独立、国际承认、国家主权、国际地位等；安全利益包括军事优势、领土安全、海洋权益和经济安全等；经济利益包括国际贸易、引进外资、海外投资、技术进出口等；文化利益主要有防止文物遗失、传播民族文化、提高发展模式影响力、向世界提供政治思想等。国家政治利益是各种国家利益的集中表现，其核心是国家主权；安全利益是国家利益的基础，只有安全利益得到一定程度的维护时，其他的国家利益才可能得以实现；经济利益是最经常性的国家利益，当国家生存安全有了基本保障时，经济利益则会上升为国家日常对外政策所追求的最主要内容；文化利益是国家利益中精神方面的重要内容，是较难实现的国家利益。

从受益者的范围来看，国家利益包括个人利益、集体利益和全民利益。在国际政治中，国家利益的基础就是该国公民的个人利益，每个国民的合法利益就是该国利益的一部分。例如：某国的公民在他国遭受迫害，这就意味着公民所属国的安全利益受到威胁；某国远洋公司的轮船在公海遭受他国军舰的拦截检查，就意味着该国的主权利益受到他国的侵害。当然，并不是所有的个人利益都是国家利益的一部分。那些非法的或者与国家利益相矛盾的个人利益，以及虽然合法但并不涉外的个人利益便不属于国家利益。同样，那些不受国际政治影响的或与国家利益相矛盾的集体利益和全民利益中的公共利益也不属于国家利益范畴。总之，从不同角度对国家利益进行分析会对国家利益的构成要素得出不同的结论。但无论哪种分析方法，均很难全面地对国家利益的构成进行概括。

二 国家利益的决定因素

（一）国家利益的基本决定依据

国家利益作为一种客观存在，其具体内容主要由国际环境、自身实力、地理位置和科技水平四个要素决定。

1．国际环境

一个国家所处的国际环境在很大程度上影响着该国的国家利益范围。在当前经济全球化、一体化进程不断深化的过程中，各国间的经济联系日益增多，必然促使那些快速融入一体化进程国家的经济利益在世界范围内扩展。因此，只要与该国有经济往来的国家形势发生大的波动，均会影响该国的国家利益。如2008年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机几乎波及世界上每一个国家，与美国有着密切经济往来的国家受到的冲击最大，其经济利益受到的损害也最大。再如，因为经济不景气，许多国家相继出台贸易保护性措施，以限制外国产品在本国的销售，从而保护本国企业的生存，这必然给出口国相关企业带来损失，意味着出口国的经济利益受到了损害。一个国家参与全球化的程度也影响着该国的国家利益，如中国在20世纪50年代与很多国家没有建立外交关系，甚至与很多国家没有往来。那么，在当时，中国在那些与自己没建立外交关系的国家，可以说，没有或很少有自己的利益。而当中国同这些国家建立了外交关系，尤其是同这些国家经济往来密切后，那么中国在该地区的国家利益范围就自然扩大了。

当前的国际局势十分复杂，很多国家为了更好地维护自身利益，纷纷加入一些国际组织。这使得国与国之间的关系变得更为复杂，国家间关系便不再局限于两个国家之间。因此，两国关系一旦出现恶化，就很可能导致一个国家同一个国际组织或国际组织之间产生矛盾。这样，冲突国家的利益受损程度很可能加大。如俄罗斯与格鲁吉亚之间发生军事冲突后，因为格鲁吉亚得到了美国与欧盟的支持，俄罗斯同美国、北约和欧盟之间的关系出现恶化，导致俄罗斯的国家安全利益、政治利益受到了较大的损害。再如，索马里国家局势动荡，海盗盛行，许多国家从此经过的运输船只经常遭遇海盗抢劫的危险，乌克兰武器运输船只遭劫，意味着乌克兰的经济利益和安全利益由于索马里的动荡而受到了损害。因此，我们说，一个国家参与全球化进程的深度和广度在一定程度上影响着该国利益的范围。在海洋大发现之前，乌克兰的船只不可能到非洲之角去进行贸易，其安全利益和经济利益也就自然谈不上受索马里动荡局势的影响了。另外，前几年，朝鲜半岛核危机很可能导致美朝之间的战争，而美朝之39间如发生战争很可能造成大量难民涌入中国，给中国安全带来隐患。又如，随着中国经济的发展，中国的企业开始逐步向外扩张，很多企业选择到南非进行投资设厂。这样，中国在南非的经济利益和安全利益自然不断增加，南非对外国企业投资设厂政策的变化将直接影响中国的国家利益。

综上所述，一个国家所处的国际环境及该国参与世界化进程的深度和广度在很大程度上影响着该国的国家利益范围。因此，很多国家为了更好地维护本国的国家利益，极力地创建良好的国际环境。

2．自身实力

一个国家的自身实力通常是我们所说的该国的综合国力，它在一定程度上决定着国家利益的范围。一个国家实力强弱并不在于该国与自身从前相比有多强大，而在于该国与同时期的其他国家相比实力如何。国家实力主要由人口、经济实力、军事实力、政治稳定性、历史文化、自然资源等组成。一个国家的实力对其国家利益的影响是战略性的，国家实力的强弱决定着该国国家利益范围的大小。当今世界，小到世界杯决赛圈的名额分配，大到联合国安理会中的表决权，无不体现一个国家在国际事务中的影响力，而这种影响力往往是由国家实力决定的。美国与其他一些弱小国家相比，其国家利益更为广泛。经济上，美国几乎在世界各地均有投资，因而它在投资地必然有利益存在，而弱小国家往往在那些与自己无经济往来、无历史渊源且相距遥远的国家基本无利益可言。改革开放30多年来，中国的实力大大增强，其国家利益也比30多年前广泛得多。例如，30多年前，中国大陆在国外的私人投资几乎是零，而如今，中国在海外的私人投资几乎遍布世界各地，维护本国公民在海外的人身和财产安全自然成为我国国家利益的一部分。而这在30多年前，我国尚未有或者说很少有这方面的国家利益。

3．地理位置

地理位置决定着国家利益的具体内容。一个国家所在的地理位置在很大程度上决定着该国与其邻国之间的利益关系。中国的地理位置决定了其在东亚、东北亚、中亚和东南亚等地区有着与其他地区不同的特殊利益。因为与上述地区很多国家相接壤，所以中国在该地区的特殊利益一方面体现在安全方面，另一方面则体现在经济和文化方面。因此在中国外交政策中，周边是重点，大国40是关键。同印度相比，中国的国家利益更多是在东亚地区，而印度则更加注重其在南亚地区的利益。在安全方面，这些地区对中国的态度直接影响着中国的安全。另外，这些地区自身的情况也对中国有着很大影响。中国作为一个具有世界性影响的地区大国，其地缘政治环境十分复杂。世界上七八个核国家除中国外，其周边就有三个。且其中一个国家与中国尚有领土纠纷，一个国家国内政治不稳定，还有一个国家正在快速崛起并且大有挑战现有国际政治秩序之意。朝鲜已经掌握核技术，并且同美国因核问题龃龉不断，虽然目前朝鲜核问题得以缓和，但依然存在诸多不确定因素。这些因素均对中国的安全利益构成潜在的威胁。

4．科技水平

科技水平作为国家利益判定的一个标准，主要从两个方面影响着国家利益的判定：一是科技进步改变了国家具体利益的内容。如今，石油作为世界工业的黑色血液，其作用日益重要。因此，出现了各大石油进口国前所未有的石油争夺战，这些石油消费大国纷纷采取各种措施，一些国家甚至不惜动用武力以确保本国的石油安全。但在工业革命之前，人们还没有认识到石油的重要性，各国并未将石油作为战略资源加以保护，或者说，不认为石油在国家利益中占据多重要的位置。随着科技水平的提高，新技术取代了一些落后的技术，这些被淘汰的技术就不再被视为国家利益而加以保护了。而每一种新技术的发明都意味着国家利益内容的扩展。每年世界上都有上百万项新发明产生，使得新技术发明国在这方面的利益扩大，技术发明国不断采取措施对自己的新技术进行专利保护，如果在其他国家发现对该国技术的盗版或非法仿制现象，那么专利国及专利厂家的经济利益便受到损害。美国在这方面每年都有成百上千亿美元的经济损失。总之，科技的发展扩大了国家利益的内容。

（二）国家利益的层次及实现标准

1．国家利益的层次

不同内容的国家利益对国家的影响也是不同的。人们若想更好地维护本国利益，就必须对国家利益进行分层。因为只有正确地区分国家利益的不同等级，国家才有可能在各种层次的国家利益无法兼得时，舍小利，取大利，从而确保国家利益最大化。

由于研究的方法不同，人们对国家利益的分层也有所差异。罗宾逊认为，区分国家利益的标准有三条，即优先性、特殊性和持久性，按这三条标准进行判断，可以区分出6种不同类别的利益：①生死攸关的利益。这种利益亦被称为核心利益或战略利益，涉及的是国家基本的和长期目标，诸如国家安全。在这种利益上，国家是不能妥协的。②非重大利益。这种利益涉及的是国家需求的各个具体的方面。在这种利益方面，国家是可以进行谈判或做出妥协的。③一般的国家利益。这种利益涉及的是广泛的、全球性的利害关系，诸如维护地区和平、促进经济繁荣等。④特定利益。这种利益涉及的是国家明确界定的有限目标。⑤永久利益。这种利益是指国家的不变目标，诸如保护领土边界等。⑥可变利益。这种利益是指国家针对特殊的地理或政治发展所做出的反应。这6种利益的划分，并非在同一维度上进行，它们彼此之间互有重合。实际上可分为生死攸关利益与非重大利益、一般利益与特定利益、永久利益与可变利益三对。这种分法仅仅涉及对国家利益的判定，而不涉及对国家利益重要性的排序。人们往往用国家利益的效用来衡量其大小，而国家利益的效用又是由利益的重要性和紧迫性二因素来决定的。其中重要性的因素是由国家各种利益的次序和利益量来决定的。其基本次序为民族生存、政治承认、经济收益、主导地位和世界贡献五种。利益量的差异也决定着性质相同的国家利益的重要性不同。而国家利益的紧迫性则取决于利益主观上的期望时间和客观上的必要时间。根据国家利益的重要性将其分为重要的国家利益和次要的国家利益，依据它们的紧迫性将其分为当前的国家利益和未来的国家利益。

2．国家利益的实现标准

要实现国家利益，国家就必须根据自己的欲求制定出具体的行动计划，这个行动计划就是国家的对外政策。因此，我们说，维护国家利益就是实现国家对外政策的目标。若政策目标得以实现，就可以说国家利益得到了实现。

然而在当今国际政治生活中，一个国家对外政策的目标得以全部实现的可能性不大，通常是对外政策目标仅有部分能够得以实现，即国家的需求得到部分满足。因此，我们可以用满足度来表示国家利益实现的程度。而满足度的判定是由两个方面来决定的，一是由政策目标与利益实现之间的差距决定，差距越小，满足度就越高，反之则越低。二是由成本与效益的比较决定。不计成本地实现国家利益，不但难以达到目标，反而可能损害国家利益。因此我们在追求国家利益的过程中，必须考虑到实现国家利益的成本，倘若成本大于或等于收益，我们就没有必要去追求这种利益，这样的国家利益即使实现了也只是虚假的利益。反之，当追求利益的成本小于收益时，如果政策目标得到实现，那么就可以认为国家利益得到或部分得到了实现。