域内国家北极战略与政策走向

美国北极战略分析

郭培清 孙凯

各国对北极地区的关注很大程度上是气候变化导致的结果。北极海冰融化所带来的一系列连带效应将北极变为国际政治的一个热点。2012年9月20日位于美国科罗拉多州博尔德的美国国家冰雪数据中心的数据显示，9月16日北极冰层的面积为132万平方英里，这与2007年北极161万平方英里的冰层面积相比，总体缩减了18%，达到30年来的最低点。海冰融化使得北极地区的价值凸显，尤其是航运价值、资源价值、渔业捕捞价值以及潜在的军事价值等。然而，北极地区变暖以及人类活动的增多也给这一地区原居民的生存和当地的环境保护带来了挑战。在此背景下，北极国家纷纷出台了自己的北极政策，以维护本国在北极地区的利益，同时应对这些新的挑战。

美国仍是当今世界唯一的超级大国，在全球事务和地区事务的安排中处处显现着美国的身影。1867年因为购买阿拉斯加，美国遂成北极国家，其北极政策和实践对北极国际治理发挥着重要作用，因此对美国北极政策和实践的解读就变得十分必要，这将有助于我们理解美国在北极问题上的立场和现状。在中美两国关系已成为全球现象并几乎渗透到所有领域的今天，如何理解美国在北极问题上的对华态度，中国如何在这场北极争夺中取得自己的利益，同样值得我们思考。

一 美国北极政策的解读

作为北极国家，美国对北极地区的关注和开发已经有很长的历史，在这一过程中美国多次出台相关北极政策，是北极国家中最早制定北极政策文件的国家，政策出台的时间跨越冷战最炽时代和当今奥巴马政府。美国的北极政策可以分为两个层面来理解，在国际层面主要是指美国对北极地区其他国家的外交政策，而在国内层面主要是指美国针对阿拉斯加的对内政策。其中对国际社会产生重大影响的是前者，左右中美北极合作局面的也是前者，因此它将成为主要考察对象。二战期间北极正式引起美国的战略关注，在此期间北冰洋被用来向苏联运输援助物资。二战结束后，北极依旧作为两大阵营互相对抗的最前沿，两大军事集团在北冰洋沿岸密布了预警雷达和拦截导弹，北冰洋沿岸满是进攻性武器，北极的和平利用一度受到严重阻碍。冷战结束后，北极地区出现缓和局面，然而2007年俄罗斯海底插旗事件发生后，这一地区气氛再度紧张起来。美国的北极政策正是基于这一系列的北极地区局势变化而形成，主要体现在以1971年第144号国家安全决策备忘录、1983年第90号国家安全决策指令、1994年第26号总统决策指令、2009年第66号国家安全总统指令/第25号国土安全总统指令和2013年北极地区国家战略为代表的政策文件中。

（一）各政策文件的主要内容

美国的北极政策最早出台于20世纪70年代尼克松任职美国总统时期。美国政府委托国家安全委员会发布了《第144号国家安全政策备忘录》，题为“美国的北极政策及北极政策小组”。该文件主要包括两部分内容——美国对待北极问题的态度和处理北极问题需要采取的措施。在备忘录中记载着尼克松总统决定支持对北极合理的、理性的开发，但这些开发要遵循一个原则，即最大限度地降低对北极环境所带来的负面影响。除此之外，美国主张积极促进北极地区的国际合作，同时确保美国在北极地区的最基本的安全利益，包括维持北极地区的航海自由和航空自由。为了实施这些政策主张，尼克松总统要求国家安全委员会对于实施计划进行详细的评估，另外，决定成立“跨部门北极政策小组”以监管和执行美国的北极政策以及对各部门的北极政策和项目进行协调。然而，这一小组在此后几年中实际上未召集任何会议，北极问题在此期间也湮没在1974年开始的《联合国海洋法公约》的谈判进程之中。直到里根就任美国总统时期，这一小组才又提交了一份关于美国北极政策的报告。

里根总统评估了“跨部门北极政策小组”提交的报告之后于1983年4月14日签署主题为“美国的北极政策”的第90号国家安全决策指令，明确提出了美国的北极政策。这一指令签署的国际背景是美国在全球层面面临苏联的挑战，因为在20世纪80年代初期苏联仍然处于进攻的态势。在此背景下，指令强调，美国在北极地区拥有独特的、核心的国家利益，并且将关系到美国国家安全的利益放在了首位。除此之外，还谈到了资源和能源开发、科学调查以及环境保护等方面的利益。具体的北极政策仍然是主张航海航空自由，合理、理性地开发北极，同时最大限度降低对北极地区的环境破坏，提升这一地区的科学研究，加强国际合作。里根总统的北极政策诞生在冷战末期，然而随着冷战的结束，北极地区的国际环境发生了根本的转变，为了应对这一新的局面，美国政府在克林顿总统时期出台了新的极地政策（包括南北极政策）。

1994年6月克林顿政府出台新的北极政策，题为“美国的南北极政策”。在这部分开篇即提到了美国在北极地区的六大基本目标：①满足冷战结束后国家安全与国家防御的需求；②保护北极地区的环境及其生物资源；③确保本地区的资源管理和经济活动以环保及可持续的方式进行；④强化北极八国的合作机制；⑤将北极地区的原居民纳入决策机制；⑥提升本地区的科学研究。美国认为冷战的结束虽然没使其丧失在北极地区基本的国家安全与国家防御的利益（仍然是航海自由和航空自由），但是它却使美国在北极地区的政策重点发生了转变。美国开始强调通过加强与其他国家的合作以达到消除传统威胁、保护北极地区的海洋环境和生物资源、实现这一地区经济/资源的可持续发展和利用的目的。克林顿政府的北极政策出台后，美国在长达15年的时间内没有颁布新的政策。然而2007年的插旗事件却打破了北极地区长期以来的安静，导致北极国家纷纷进军北极。为应对这一形势，美国不得不出台新时期的北极政策，于是不到5年时间，美国连续出台了两份北极政策文件。

2009年1月，美国总统布什在离任前夕颁布了主题为“北极地区政策”的第66号国家安全总统指令/第25号国土安全总统指令。其目的在于重新思考克林顿政府的北极政策，它详细介绍了美国的北极利益、政策实施措施等内容。在政策内容方面，该指令与1994年的第26号总统决策指令几乎没有区别，同样包含六项内容，只是在具体解释某一项政策时强调的重点有所改变。指令首先提到北极地区关系到美国的国家安全和国土安全。基于此，美国需要做的是维护该地区的海洋安全，主要是航行自由；防范恐怖分子取道该地区发动对美国的袭击；在美国管辖区域内行使本国法律权威。为做到这几点美国主要希望通过加强自己在北极地区的活动能力来实现。其次，指令还谈到了大陆架延伸与划界问题，认为划定一个美国能够行使主权的北极海床和底土范围对美国具有重要意义。这一部分同时还谈到了美国与加拿大和俄罗斯在相关海洋区域的纠纷，并敦促美国国会尽快批准《联合国海洋法公约》。除此之外，指令还涉及该地区的国际治理、国际科学合作、环境和自然资源的保护、国际航运、包括能源在内的经济事项等内容。在这些方面美国主张与其他国家以及现有的国际组织（IMO, Arctic Council等）进行合作。由于布什总统是在离任前夕颁布这一指令的，因此给国际社会留下了许多悬念，至于布什总统的这一指令能否在奥巴马政府得到贯彻执行，外界对此充满疑虑。不过最近奥巴马政府出台的“北极地区国家战略”向人们证明这种担忧是多余的，这一战略不仅没有过分偏离布什政府的北极政策，相反在“奋斗路线”（lines of effort）这部分还特意说明这是“为了促进已经建立的北极地区政策”。奥巴马政府的“北极地区国家战略”颁布于2013年5月10日，从总体上看，这一战略已经变得相对完善，内容更加翔实。战略中列出了在北极地区努力的三个方向：进一步增强美国的安全利益，实现该地区合理的治理管辖，加强同其他国家和组织的合作。完成这项工作的指导原则包括确保北极地区的和平与稳定，用更有效的信息来做决策，追求创新性的安排并且积极与阿拉斯加地区的原居民合作。另外，还有一点不容忽视，即文件在阐释第一部分内容时，除了强调传统的航行自由，还首次提到能源安全问题。这进一步体现在文件引用了美国地质调查局发布的相关油气数据。可见，奥巴马政府对北极地区能源开采具有相当大的兴趣。与前任一样，奥巴马政府同样呼吁美国尽快加入《联合国海洋法公约》，并将各项利益摆出。

从上述美国北极政策的变迁，我们可以看出美国北极政策在不同时期关注的重点是有所不同的，它严重依赖于当时的国际环境。在1971年的北极政策中，对北极的合理开发和减少对环境的破坏被置于最为优先的位置；而1983年关于北极的总统指令，则关乎国家安全利益的航海/航空自由成为最为优先考虑的事项；1994年的总统指令虽然将“满足冷战结束后国家安全与国家防御的需求”列为国家目标的第一项，但当时美国的政策重点却是加强与各个国家的合作，积极主导北极地区的事务；至最近的这两份北极政策文件，由于美国受到“9·11”恐怖主义袭击以及国际范围内海盗行为的猖獗，美国将维护国家与国土安全利益视为其北极政策的重中之重。

（二）美国在北极地区的国家利益

冷战结束后，北极地区不再占据美国国家战略的优先位置，然而近几年这一地区出现的新情况使其重新回到美国决策者的视线中。不仅美国政府密集出台文件关注北极，美国的智库、学者，特别是来自军方的智囊机构也频频发文，出台系列报告论证北极之于美国的重要性，美国的政府官员也在不同场合阐释了美国在北极地区的利益。如美国国务院负责极地与科学事务的副主任Evan T. Bloom曾就美国在北极的安全利益作出说明。他讲道，虽然这个地区冷战的紧张气氛已经不在，但是美国在此仍有很重要的国家安全利益，包括维持和平与安全，保卫边疆，实施军事训练，在国际法规定的范围内自由航行和飞越等。美国在北极地区的国家利益在这些政策文件、民间报告以及政府官员的声明中得到了明确。在对国家利益的排序上，摩根索按照重要程度把国家利益分成核心的或生死存亡的（vital）和次要的（secondary）两种。按照这种分法我们亦可将美国在北极地区的国家利益划分为两类：一类是核心国家利益，主要包括地缘政治利益、国土安全利益、主权（主权权利）安全利益、能源安全利益等；另一类是次要国家利益，主要包括科学考察、环境及生物资源保护、渔业捕捞、商业航运等。不过这些利益之间并不存在明确的界限，它们往往相互关联。前面提到的五份北极政策文件均对核心国家利益有所阐述，并且将这一阐述逐渐具体化。

从传统安全的角度来看，北极对于美国具有重要的地缘政治意义。冷战期间，美国在阿拉斯加等地驻以重兵，时刻防范苏联从这一地区发起的针对美国本土的进攻。冷战结束后世界上已不再有任何一个国家能够威胁美国的生存，然而俄罗斯作为苏联军事力量的最大继承国却保持了不容忽视的军事实力，正因如此，美国始终没有放松对俄罗斯的警惕，相反一直将其当作潜在的对手，并极力打压围堵，北约东扩以及在东欧部署反导系统即对俄遏制政策的具体体现。在此，北极对于美国的意义在于，由于它常年处于冰封状态，因此能够天然地起到防范俄罗斯水面舰只威胁的作用，成为围堵俄罗斯（苏联）的“第四堵墙”。然而随着北极海冰的大面积融化，“第四堵墙”开始出现坍塌，俄罗斯可能因此而成为真正意义上的海洋强国，其太平洋舰队和北方舰队也会有效互动起来，两者的有机结合导致俄罗斯海上力量倍增，这对俄罗斯来讲意义非同寻常——避免重蹈波罗的海舰队长途跋涉后全军覆没的覆辙。美国也已经认识到了北极地区正在发生的这些新情况，因此布什总统在其指令中强调：美国在北极地区拥有广泛的国家安全利益，包括导弹防御与预警、海上战略补给、海上战略威慑以及自由航行和飞越上空的权利等。

从非传统安全的角度来看，北极地区关系到美国的国土安全利益。尤其是“9·11”事件后，美国认识到对其国家安全产生威胁的不仅仅是传统的敌对国家的武装，而更可能是那些行踪不定的恐怖分子，同时美国也意识到其本土不会绝对地免于遭受打击。因此，美国需要防止恐怖分子从疏于防范的北极地区发起对美国本土的袭击。事实上布什总统发布的总统指令的名字——其中一部分是“第25号国土安全总统指令”——本身就已经表明了美国在北极地区的利益诉求。

在核心国家利益里面，主权（主权权利）安全利益与能源安全利益是紧密相连的，因为前者涉及领海、专属经济区和大陆架划界问题，而北极地区巨大的能源储备广泛分布在各国的领海及专属经济区和大陆架上，因此对于能源安全利益的确保须建立在有效的维护好主权（主权权利）安全利益的基础之上。实际上这次发端于北极各国的“海洋国土”争夺，本质上是源于对资源的争夺。2010年3月20日，受国会委托，美国国内的海军事务专家12人组成的研究小组出台了一份研究报告Changes in the Arctic: Background and Issues for Congress。其概要里谈到了北极五国的领土主张，尤其谈到俄罗斯对罗蒙诺索夫海岭的主张，认为如果俄方的要求被接受，那么它将获得整个北极地区的将近一半。显然，这一论调显示出美国对俄罗斯在北极地区抢夺资源的担忧。美国作为化石燃料的消费大国，要维持经济的正常运行需要有稳定的能源供给，而阿拉斯加地区以及向北自然延伸的大陆架上蕴含着丰富的石油、天然气等资源，能够有效地维护美国的能源供给安全，因此受到美国高度重视。在布什总统将大陆架划界问题写入美国的北极政策之后，奥巴马总统又在此基础上提出了利用北极地区的能源来确保美国未来的能源安全。这些都反映出美国已经开始在北极地区追求自己的能源利益。

除了上述核心国家利益之外，其他国家利益也被频繁地提及，如“环境和生物资源的保护”几乎在每个官方文件中都被提到。美国关注北极地区的环境保护、渔业捕捞等，很大程度上是出于对阿拉斯加地区原居民的考虑。全球变暖不仅导致了北极海冰融化，同样也使北极圈内的永久冻土层开始融化，当地原居民的活动场所受到挤压，这给其生存带来了更大的威胁。与此同时，渔业捕捞也是当地原居民的一项重大经济来源，因此有效保护北极地区的渔业资源，控制此区域的海洋污染，使其可持续发展，对美国来说具有极大意义。

另外，随着北极海冰的融化，穿越俄罗斯近海的北方海航道已经开通，2013年出现了大规模的商业运营。西北航道也有望在不久的将来通航，因此在美国的北极政策中又增加了北极航运的内容，尤其在布什总统的指令中，北极航运被单独作为一部分来阐述。此外，美国还将北极地区的科学研究视为自己的重要利益，布什总统在指令中明确提到要继续在整个北极地区的研究中扮演领导角色。对于这一点奥巴马总统也给予了肯定，而且提到在以后的决策中应以可靠信息为依据。值得注意的一点是，美国在北极地区科学研究的利益是非排他性的，不容易同其他国家产生冲突，因而对美国北极政策的制定及实践影响不大，真正左右美国北极政策的是前面讲到的核心国家利益。因此，从整体上看美国北极政策主要是为其核心国家利益服务的，这点从政策特征中即能够体现出来。

二 美国北极政策的特征

前文提到美国北极政策的关注点因国际环境的不同而有所改变，但是从五份文件的内容来看，仍然存在一些事项是美国所一直关注的，例如，对国际合作的呼吁，对航海自由和飞越自由的坚持，对环境保护的重视等。当然，美国对核心国家利益的关注更是从未间断，甚至从一定角度来看这些不变的关注项正成为美国用以维护本国核心利益的技术手段，而且近期表现得越发明显。概括来讲，美国北极政策的特征主要体现在如下几点。

（一）提倡多方合作、呼吁共同治理，以缓和北极局势

北极地区若出现严重危机，美国无疑将会成为最大受害者之一。首先，美国在这一地区有众多利益，该地区产生冲突将直接损害其利益；其次，这里既有其竞争对手，又有其传统盟友，两者难以作出取舍，因此现阶段美国试图在其中扮演平衡者，拉拢各方参与北极治理。

为了达成这一目的，美国北极政策无不强调国际合作，尤其是各利益攸关方借助国际组织、政府间组织等平台的合作。这在布什和奥巴马总统的北极政策中表现尤为明显。美国官方领导人也多次在公开场合解释并捍卫这一立场。2010年的魁北克北极外长会议上，希拉里就对拒绝北欧三国以及因纽特人参会表示不满，她说，“所有北极利益攸关方都应被邀请参与北极问题的讨论”，“我希望北极能够成为展示我们合作共事的能力，而非制造新的分歧”，理由是“今天发生在北极的变化对于我们的地球和气候有广泛的影响，海冰、冰川和永久冻土的融化会影响到全世界的人类和生态系统”，“对这些变化的理解能够促成对于国际合作的认识”。希拉里的表态既让美国占据了道德的制高点，又实现了其现实主义的国家利益，抑制了加拿大的过度膨胀。

（二）有意淡化其他国家北极行动的影响，对危及本国核心利益的声明采取不承认主义

近几年部分北冰洋沿岸国家陆续向大陆架界限委员会提交大陆架延伸申请，有些国家在提交申请的同时也注意加强本国在北极地区的行动能力。北极国家集中提交大陆架申请的部分原因是《联合国海洋法公约》的规定，公约附件二中的第四条对申请时间作出了限制，超出这一时间意味着不能再申请。这一规定迫使北极国家不得不密集提交申请，因为这些国家的提交期限多数已到。但是不可否认，另一个很重要的原因则是看到了海底资源的巨大诱惑力。

然而，尽管美国已经清醒地看到了各国的意图，但在政策文件中却总是有意避开使用过激言论，并有意地淡化它们行为的影响。例如美国白宫发言人Gordon Johndroe在解释布什政府的北极政策时说：“指令的目的是为了确认美国在这一地区拥有重要的战略利益。”他还讲道：“许多国家在北极侵略性地追求本国利益，而美国作为一个北极国家也在此拥有竞争性的权益，因此美国应该同其他北极国家一起参与北极竞争。”然而与Gordon Johndroe的明确表述不同，布什政策中的语言略显委婉，并未将各国的行动看作威胁，仅仅提出人们在这一地区活动增多。奥巴马的北极战略不认为该地区存在冲突的风险，希拉里则将不断变化的环境视作最大的威胁。

对于俄罗斯的插旗举动，Evan T. Bloom解释道：“俄罗斯的做法是无可厚非的，它与其他国家的行为一样合乎《海洋法公约》的规定。”尽管Bloom指出他的文章只是个人观点，不代表美国政府的态度，但是作为国务院中负责北极事务部门的官员，他仍然代表了一种有影响力的声音。

虽然美国有意淡化北极国家这些行为的影响，但是在核心国家利益上却毫不含糊，例如对航行自由的坚持。这一点也是美国一再强调并贯穿其北极政策始终的一项利益诉求，布什的总统指令将其列为最为优先考虑的事项。

（三）对北极安全利益的认识向非传统领域过渡

美国北极政策文件一直将国家安全放在优先考虑的位置，国家安全在冷战期间主要是指军事安全和政治安全，近期以来其所包含的内容有所扩大，反映出美国政府的北极安全观开始与时俱进，有所发展。布什和奥巴马政府均对北极地区环境领域、自然生态领域的新威胁高度重视，因此非常强调环境和生物资源的保护。美国知名智库曾发布题目为“开拓视野：气候变化与美国武装力量”的报告。此报告认为，新的时期美国面临的挑战将是纷繁复杂的，其中既有令人战栗的恐怖主义，又有环境生态等方面的自然威胁，“气候变化”即为其中之一。在此份报告中该词语出现了24次之多，奥巴马将其定义为美国的“核心安全利益”。为此，美国不断增强在这一地区的科学研究能力和行动能力，以应对随时出现的突发状况。

从美国北极安全观的变迁可以看出：美国不再仅仅关注传统的军事安全、政治安全，相反非传统安全领域的许多新情况，如环境安全、反恐反偷渡等也得到了极大重视，因此海岸警卫队可望在未来北极安全方面发挥越来越积极的作用。

三 政策实践状况分析

目前来看，美国国内已经形成了较为全面的北极政策，而且对北极地区的利益也有清晰的认识。然而，我们看到了确实奇怪的一幕：几乎在每个世界热点地区都闪现着美国的身影，而且美国在事件中的表态向来强势。然而北极地区的情况似乎有些不同，夺人眼球的是北冰洋沿岸的小国以及俄罗斯和加拿大，美国却颇为低调。美国国内出现了一种奇怪的现象：民间智库以及军方智囊纷纷撰文，警告美国应对北极形势变化的能力大大落后于其他北极国家俄罗斯和加拿大，同时呼吁美国政府必须投入精力关注北极，以应对包括中国在内的“挑战”；然而美国政府的高层官员却从没有在正式场合对外发表过关于北极的强硬言论，更没有像俄罗斯与加拿大那样以高调的姿态向全世界展示其捍卫北极利益的决心，相反却一直呼吁合作，畅谈对北极的和平治理。美国在北极问题上的这一姿态给外界形成一种低调保守的印象。目前来看，美国的低调保守是事实，然而长远来看其最终目标仍然是积极主导北极事务的进程，进而维护自己的霸权地位，因此可以说美国正处于积极准备、奋力追赶的时期。

（一）美国北极实践落后的表现

2011年12月美国战略与国际研究中心资深研究员Heather Conley在《华盛顿邮报》上详细分析了北极地区的紧张局势：挪威方面，其军方已将作战指挥部迁移到北极圈内的国土上；俄罗斯则正在积极筹备一只能够在极地环境下作战的北极作战旅；丹麦近期的战略考虑则是成立一个专门处理北极事务的司令部；加拿大则从长期考虑，计划花重金重塑其北极海军舰队；在这场北极角逐中甚至中国也在其列，它即将建成世界上最大的常规动力破冰船。此外，《纽约时报》也曾发表过相关文章：防止北极地区出现新的冷战格局。作者柏克曼提到：其他北极国家的领导人非常清楚北极地区的重要战略价值，而且正为此做出实际努力，然而奥巴马政府却几乎没有实质行动，这着实让人担忧。

对美国在北极地区落后的行动能力表示担忧的还有美国海军及海岸警卫队等部门。2011年7月28日由美国海军和海岸警卫队联合出台的报告《在变化中的北极捍卫美国的经济利益：是否存在一个战略？》重申美国北极能力的不足，呼吁加强北极军力建设。2012年2月8日Heather A. Conley, Terry Toland, Jamie Kraut和Andreas Фsthagen联合发布的报告建议美国应该提高对北极的警惕，这一地区极有可能产生国际冲突。2011年7月27日的参议院听证会上，美国军方高官罗伯特帕普上将针对北极地区做了发言，他再次指出美国在这一地区的行动能力不足，破冰船数量严重匮乏，基础设施建设也相当落后，因此美国的首要任务是加大对这一地区的投入，改善升级相应设备。但是事与愿违，关于投资破冰船建设的经费讨论被奥巴马政府叫停，因其中各个部门都在削减经费预算，因此相互掣肘的现象严重。罗伯特帕普上将无奈预言，海岸警卫队的规模可能会进一步缩减。

（二）美国政策实践相对保守的原因分析

为何美国高层会极力营造一种缓和的氛围而其在北极地区的动作也显得相对滞后于其他国家呢？事实上对这一问题的考察不能局限于北极这一特定区域，而应该用大视角，从全局范围来分析。美国的全球战略是一个紧密的整体，北极战略仅仅是其中一部分。全球战略的制定向来受到国内外诸多因素的限制，如国际环境、国内政治局面等。因此，从这两方面来看，有以下四个原因造成美国在北极地区的保守。

1．国际热点太多，为应对新兴国家的崛起美国无暇北顾

苏联解体后北极地区已经不再是冷战的最前沿，美国将其主要战略资源布局在亚太与中东地区。北极地区似乎已变为美国的外围利益，这充分体现在美军从冰岛军事基地的撤出。在北极局势日渐复杂的时日，为何小布什政府直到其卸任之际才出台北极政策呢？首先，布什在八年任期内把主要精力都放在了反恐战争上，美国的军事力量和外交资源全部用来打这场战争，甚至亚太地区都被放在身后。其次，在美国反恐的间隙中国获得了弥足珍贵的发展机遇，同时印度势力也在不断崛起，因此美国需要花费大量精力来应对这些新兴国家的崛起，难以顾及北极地区。美国外交战略的制定者们将“9·11”事件的发生看作一个新时代的到来，恐怖主义、 “无赖国家”（rogue country）和防止核武器扩散成为美国优先关注的事项，并认为这是国家所面临的首要威胁。正因如此，美国的北极政策才迟迟未能实施。

正如上面所提到的，布什的反恐战争给中国提供了弥足珍贵的发展机遇期，中国国力的增长使美国日益感受到压力。因此，奥巴马上台之后立即终结了布什政府的外交方针，经过重新评估，美国认为中国的现实主义外交策略和军事力量的持续现代化成为美国的最大挑战。因此奥巴马政府的重大外交调整是“重返亚洲”。然而这一以遏制中国为潜在目的的外交战略又再次使美国陷入被动，奥巴马政府上台以来东亚地区局势动荡加剧，朝鲜核问题也出现变故，应对这些问题大大损耗了美国的外交资源。与此同时，中东地区也并不太平，叙利亚危机一直持续，而且俄罗斯在叙利亚问题上态度相当强硬，甚至直接派军舰进入叙利亚塔尔图斯水域与西方国家对抗。同样，美国与中国的博弈也不再仅限于中国周边地区，在媒体看来这场博弈已经深入非洲地区。明显的表现是习近平主席访问非洲之后奥巴马总统接踵而至。对于这一巧合，CNN著名国际安全分析专家皮特·伯格认为奥巴马的这一举动意在反击中国。美国在应对中国时依然疲惫，更何况还要处理世界上其他热点问题。这些都成为美国无法再以强势的姿态出现在北极地区的原因。除此之外，金融危机也削弱了美国的财政能力，这迫使奥巴马政府不得不重新制定预算控制法案，以严格控制各项财政支出，这必将使得美国无法投入更多资金于北极地区。

2．未批准《联合国海洋法公约》，美国在北极地区的行动受到约束

未签署海洋法公约使美国处于一个非常尴尬的地位。美国是环北极国家中唯一不能直接影响国际海洋法庭法官任命的国家，而这一法官将决定国际海洋边界纠纷的解决，与此同时美国也不能向仲裁法庭推荐候选人。由于美国的这一处境，尽管它早就开始了北极大陆架延伸方面的科学研究，但是当其他北极国家陆续提交申请的时候，它仍旧不能通过这一法律途径维护自己的合法主张。尽管美国始终将航海自由看作本国核心利益，并认为这是根据习惯法所授予的无可争辩的权利，然而事实上这一权利的正规出处则是《联合国海洋法公约》，由于美国并非公约成员国，因此在维护其主张时难免有些理屈词穷。正是由于这些原因，美国在这一地区的行动受到了极大约束，对其他国家的相关诉求又缺乏合理的反驳依据。大陆界限委员会曾经指出，由于美国没有签署海洋法公约，因此对于该委员会的决议美国没有理由发起挑战，如此，委员会的决议在美国身上也就成为最终的和有约束力的。

美国现在越发认识到非公约地位给自己带来的限制，因此最近几届美国政府都支持签署该条约。虽然自里根总统开始，美国习惯于将公约中的大多数条款视为国际习惯法，但是他们越来越发现签署此公约比把它看作国际习惯法更有效力，因为与具有约束力的条约相比国际习惯法缺乏确定性，没有分量，并且更容易受其他参与国行为的影响。布什总统甚至将海洋法公约称作一个亟待参议院批准的条约，对此奥巴马总统在其北极战略中也表达了支持意见，并认为若要捍卫美国在这一地区的自然资源权利，签署公约势在必行。

3．美国对北极地区的危机认知有别于其他国家

各国在面对不同的国际问题时反应必然不同，其敏感程度取决于问题的严重性和紧迫性。虽然北极国家在各自的北极政策中均提到了这一地区出现的新挑战，但是对不同国家而言哪些挑战最为紧迫却存在差异。美国之所以在北极地区表现没有俄、加等国抢眼，从一定程度上讲，正是由于其所面临的挑战没有俄、加等国所面临的严重。

从一定程度而言，此次北极纷争源于2007年插旗事件的发生。由于俄、加、丹三国均对罗蒙诺索夫海岭提出领土主张，因此俄罗斯的插旗行为必然引起丹麦和加拿大的恐慌，三国之间涉及海底大陆架划界问题的主权之争由此爆发。由于主权问题具有极大的敏感性，纷争各国没有后退的余地，只能坚持到底，因此丹麦和加拿大对俄罗斯的行为作出了激烈反应。加外长声称：“现在已不是15世纪，在世界各地跑马圈地的年代已经结束了。”为表达对俄罗斯行为的不满，加拿大于当年8月在北极地区展开了军事演习，加总理哈珀甚至亲临演习现场。俄、加等国的激烈反应吸引了国际社会的注意力，给外界形成一种强势的印象。然而这种强势并非是进攻性的强势，至少对加拿大而言如此，这不过是一种激烈的防守。正如加拿大在描述其北极领土纠纷时所说的：“所有的争议均已被妥善处理，摆在加拿大面前的并没有主权或防务方面的挑战，这对加拿大同美国、丹麦及其他北极国家在重要问题上的合作不产生任何影响。”事实上，这种认识用来描述美国目前的处境最为合适。虽然美国同加拿大、俄罗斯在海域存在划界纠纷，但是它并未公开其大陆架延伸计划，因此同俄加的纠纷客观上处在封冻状态。而两届美国政府强调的本土安全问题，不会触及俄、加两国的神经。

（三）美国在北极地区的长期战略目标

尽管美国受到上述因素的制约，但是它从未放松对北极地区的关注，并一直为确保其在北极地区的存在而积极准备。事实上美国只是将国际合作视为对其他北极国家的牵制之策，其最终目标仍然是主导北极事务进程，而且这一信号已从许多地方发出。军方北极研究的代表人物海军战争学院的James Kraska曾经指出，鉴于其他北极国家在北极活动方面的短视，如加拿大和俄罗斯互相猜忌从长远讲危害北极的稳定，“只有美国才能够担当起‘负责任’的角色”，“美国的北极领导角色可望得到北欧三国瑞典、冰岛、芬兰的支持，因为这三个国家较之其他北极核心五国在北极资源方面的份额不大，因此它们在北极问题上表现得不那么情绪化，可能是美国在北极治理问题上领导角色的积极支持者，我们应当将他们团结在我们周围”。美国国内北极研究的另一旗帜人物前海岸警卫队少校，现外交关系委员会研究员Scott G. Borgerson于2008年春季在《外交事务》上发表文章指出，美国的领导至关重要，没有美国的领导来解决外交纠纷和潜在冲突，该地区可能因为资源争夺而发生严重的武装冲突。Borgerson认为，北极各种纠纷和冲突只有依靠美国才能解决。在这一关键时刻，该地区的迅速变化导致的法律和外交真空要求美国果敢前行，领导国际社会朝向多边解决的方向努力。可以想象，在国内智囊团的支持和策划之下，美国在时机成熟时肯定会果断出手，主导北极事务的进程，从而进一步巩固自己的全球领导地位。

布什总统在其北极政策中曾提到要加强美军在北极地区的行动能力，包括基础设施建设，然而美国政府在这一问题上并未采取实际行动。不过现在这一局面已经开始转变。据安克雷科每日新闻网（Anchorage Daily News）报道，2011年美国海岸警卫队曾打算让“极地星”号破冰船退役，但是这一计划遭到了阿拉斯加州参议员Mark Begich以及华盛顿参议员Maria Cantwell的阻止。于是这艘破冰船花费大约5700万美元进行修缮，目前应该已经重新服役。近日，Mark Begich、Lisa Murkowski以及Maria Cantwell等人在联邦国防支出预算中又积极推动建造四艘重型破冰船，每艘造价约8.6亿美元。可见美国在增强应对北极恶劣环境方面已经有所行动，而且步伐很大。美国在北极地区的雄心还体现在不断增强的调查研究上。无论是布什政府还是奥巴马政府都非常重视在这一地区的科学研究，布什总统的北极文件曾提到要在这一地区担任科学研究的领导角色，而奥巴马则强调涉北极决策应该建立在可靠的信息之上。基于这一背景，美国于2013年出台了《北极研究计划：2013～2017》，该计划由“跨部门北极政策小组”起草并负责实施。它设定了七大研究领域，包括：海冰和海洋生态系统，陆地冰和陆地生态系统，大气表层温度、能量及复杂平衡的研究，观测系统，地区气候模型，维持社区存在的适当工具以及人类健康。美国发起这一研究无疑是为了掌握更具体的信息，以便在北极问题上占据主动地位。事实上美国对北极地区的研究并不局限于上述七大领域，美国对北极的地质勘探也早已启动，尤其是对这一地区的能源储备以及本国大陆架的地理水文特征。早在2008年美国地质勘探局即发布了一份关于北极圈资源的公开报道，一时间引起国际社会关于能源争夺的热议。2009年8月，“美国北极政策研究委员会”前任主席Mead Treadwill在参议院听证会上发表《北极更易进入时期美国的战略利益》报告，提到该小组长期以来一直积极推动美国加入《联合国海洋法公约》，并且是引导美国向联合国大陆架界限委员会提出大陆架申请的机构之一。同时还声称美国提出申请的区域面积将超过加利福尼亚州的面积。

由此可见，当前阶段在北极问题上美国虽未像俄加那样高调，但是在许多领域它仍然做着精心准备，以便弥补自身的不足。尤其是在北极地区的领土主张方面，美国之所以没有发出声音，主要原因是其参议院未批准《联合国海洋法公约》，相信此公约一旦批准，美国即会在这一问题上不再沉默。

四 美国北极政策的决策者及决策机制

美国的民主体制决定了其对外政策制定的复杂性，这一现象在北极议题领域也不例外。这主要体现在参与北极政策制定的利益相关方众多，决策机构庞大，决策机制复杂。

（一）美国北极政策的主要参与者

如前文所述，美国的北极政策可以从两个层面来理解，在国际层面主要是指美国对北极地区其他国家的政策，在国内层面主要是指美国针对阿拉斯加地区的涉北极政策，后者常常体现在其国家层面的对外政策中。因此，对影响美国北极政策制定的行为体我们可以从以下几个层面进行考察（见图1）：首先是联邦层面与北极政策制定相关的机构；其次是来自阿拉斯加州的各相关利益团体；最后是一系列的政府之外的行为体，如环保群体、能源开发商、科学家群体以及北极地区的原住民等。

联邦层面的决策机构将在后面的决策机制中予以详细介绍，下面将主要讨论对美国北极政策的制定产生重要影响的阿拉斯加州政治势力和政府之外的行为体。

1．阿拉斯加州的政治势力

阿拉斯加州是位于北极圈之内的美国领土，正是由于美国1867年购买了阿拉斯加，才使得美国成为少数“环北极国家”之一。由于自身特殊的地理位置，阿拉斯加州既成为北极新机遇的受益者，也成为各种挑战的受害者。这使它成为最积极地推动美国联邦政府“进军”北极的力量之一。因此，客观地分析阿拉斯加州对美国参与北极事务的影响，有助于理解美国整体北极战略的生成及实施过程，找到在北极地区同美相处的最佳之道。这一工作也可以帮助理解美国在制定对外政策的过程中联邦政府同州政府之间的关系。然而，尽管阿拉斯加州的许多利益与美国联邦政府的利益相同，但是由于阿拉斯加州独特的地理位置，其利益不可避免地带有“本地化”的烙印。因此，美国要制定任何有效的北极政策，阿拉斯加州的利益必须得到考虑。另外，不可否认的一点是，阿拉斯加州本身并没有在北极事务中达成统一，各利益团体相互掣肘，极大阻碍了整个国家及地区在北极事务中的前进步伐。

阿拉斯加州的政治势力广泛参与美国北极政策制定，这从其政策文件中可见一斑。如前文所述，迄今为止在联邦层面，白宫已经发布了5份北极政策文件，其中提到阿拉斯加州或当地原居民的有四份，奥巴马政府的北极战略甚至提到阿拉斯加州16次之多。在1994年第26号总统决策指令中，美国政府强调联邦机构应吸纳阿拉斯加州及当地原居民到政策制定过程中来，并且所制定政策应该考虑到原居民的健康、文化及环境利益，同时美国在参与相关国际会议时应有阿拉斯加州及原居民代表。奥巴马政府在其北极战略中也表达了相似的观点，并且更加强调多方合作，在北极行动原则中明确点明要咨询阿拉斯加本地居民并同其立场进行协调。除白宫外，2013年11月美国国防部也发布了自己的北极战略，这一战略与上述五份有所不同，其关注点主要在于如何维持本地区及美国本土的安全，包括传统安全与非传统安全。文件中，美国国防部决心同其他联邦机构及阿拉斯加州共同努力，以监视和评估这一地区的环境变化。从美国北极政策的演变来看，美国政府对阿拉斯加州的关注越来越多，由此可见阿拉斯加州在美国北极政策制定中的地位非常之高。

参与美国北极政策决策的阿拉斯加州政治势力主要是指在北极问题上比较活跃的而且能影响整个联邦决策的官员，包括州政府官员及本州在国会和参议院的议员。他们往往具有强烈的地方主义倾向，而且又具有高超的政治技巧和一定的政治筹码，因此能够对整个国家的北极战略产生影响。2012年11月该州参议员Mark Begich和Lisa Murkowski致信奥巴马总统，强调自布什政府签署第66号国家安全指令/25号国土安全指令以来，各联邦机构单独行动，独立制定本部门的北极政策，致使美国在北极地区的行动相当混乱，为此呼吁奥巴马总统出台一份正式而全面的北极战略，且这一战略能够整合各个机构的部门政策。这一信件发出后不到半年时间，奥巴马政府即出台了《北极地区国家战略》。虽然不能确定两位议员的信件直接导致了这一战略的形成，但是可以肯定它在其生成过程中必然发挥了作用。

2013年1月25日，Mark Begich再度致信奥巴马。信中强调已经有六个北极国家在北极事务上任命了大使一级的外交官，甚至非北极国家中国都对此表现出强烈的兴趣，因此建议奥巴马任命美国的北极大使。2013年2月11日，Mark Begich将这一建议形成一份提案在美国第113届国会上提出，并将其命名为《2013年美国专门负责北极事务的大使提案》。Mark Begich还在信中提到，在其参议员第一任期内他致力于通过立法提升应对北极变化的能力，包括增进科学研究、促进人们的健康以及从油气开发中获得相应份额，并将继续坚持这一工作。

阿拉斯加州参议员Lisa Murkowski被称为“远北地区的议员”，她在国会积极活动，对美国北极政策的制定尤其是与阿拉斯加相关的政策制定具有很大的影响力。目前她还是国会能源与自然资源委员会的成员，她对北极地区能源的开发原则上表示支持，但这种开发要基于不对环境造成不良影响的基础上。另外，Lisa Murkowski还积极呼吁国会拨款修缮美国仅有的两艘破冰船，因为运作良好的破冰船是加强美国在北极地区的存在以及对美国北极科学考察等活动的基本保障。Lisa Murkowski在美国第111届国会中提交了三份与北极相关的提案，一是关于北极海运评估报告的建议，建议加强对北极地区日益增强的航运进行管理的研究以及对北极地区目前支持航运的基础设施等问题进行调研，这一提案也提到修缮破冰船而需要国会进行拨款；二是关于对《提升水文服务法案》进行修正的提案，在提案中她要求国会进行拨款，以资助获取在北极水域安全航行所需要的数据以及服务等，另外在提案中，她还提到对美国的外大陆架进行界定以及对阿拉斯加北极沿岸的各种变化加强监控；三是要求国防部以及国土安全部研究在北极地区建立深水港的可行性问题，其中包括深水港的位置、所需要的资源等，她希望通过这样一种研究来厘清美国是否在战略上需要建立一个这样的深水港以及在什么地方建一个深水港，因为这样一个深水港不仅可以为海军以及海岸警卫队进行服务，还将为北极地区油气资源的开发、航运、旅游等提供必要的服务。Lisa Murkowski也强力支持美国国会尽快批准《联合国海洋法公约》，她认为加入《联合国海洋法公约》对美国来说至关重要，因为美国是北极国家中唯一未加入公约的国家，这使美国看起来像一个局外人，而这不利于维护美国的国家利益。

阿拉斯加州在北极事务上另一位具有重要影响力的人物是现任副州长Mead Treadwell，他也是被布什总统任命的前“美国北极研究委员会”（United States Arctic Research Commission）主席。该委员会是根据1984年“北极研究与政策法案”设立的，直接对总统及国会负责。Mead Treadwell在担任主席期间曾多次在参议员不同听证会上做过证词。在2006年的美国参议院商业、科学与交通委员会及外交关系委员会听证会上曾呼吁加大对第四次国际基地年的投入；在2008年6月的参议院商业委员会听证会上他又做了“美国是否已经准备好了迎接一个更易接近的北极？”的证词，他提到北极海冰的融化使得北极地区的航运能力开始显现，甚至可能媲美马六甲海峡及苏伊士运河，因此现在是整个国家行动起来的时候了；2009年2月他在印第安人事务委员会做“提升印第安人健康”的证词，强调阿拉斯加州目前糟糕的健康状况以及全国最高的自杀率，他代表“美国北极研究委员会”敦促印第安人事务委员会和国会重新授权《改善印第安人健康保健法案》，同时设立特别条款并开始长期的研究计划，以支持阿拉斯加的本地居民。

实际上Mead Treadwell对美国北极参与的影响远不只如此。他领导的“美国北极研究委员会”在2007年曾建议白宫重新审视美国的北极政策，这直接导致了2009年（NSPD/HSPD）总统指令的诞生。他本人也曾声称自己的大部分生涯都用在了北极事务上。

除上述重量级的政界人物外，阿拉斯加地区的原居民组织在影响美国北极政策走向上也是一支不可忽视的力量。原住民作为北极地区的主要居民，在北极政策的制定中起越来越重要的作用，目前被联邦政府承认的村落组织共计229个。美国北极地区的原住民主要指因纽特人，对于北极的发展他们处于两难的困境。一方面北极的开发是不可避免的，并不是所有的因纽特人都反对北极的开发。因纽特人也从技术的进步中获益，对于从工业社会中的获益，他们并不反对。另一方面，北极的发展一定会在很大程度上影响因纽特人传统的生活方式。多年来，因纽特人已经在这样的环境下发展了自己特有的生活方式。而发展，不可避免地会改变因纽特人多年来所适应了的生态环境。如果不得不改变，因纽特人希望这一改变过程能够来得慢些，并能够在他们的掌控之下，从而使他们有足够的时间去适应。因纽特人近年来也组织起来并且请一些专家来为他们的利益辩护。因纽特人的利益诉求，是美国北极政策不得不考虑的一个重要方面。2010年美国环境保护署向壳牌石油公司发放的在北极地区开发石油的空气质量许可就引起了阿拉斯加原住民及环保组织的强烈抗议并提起上诉，最终环境保护署于当年撤回给予壳牌公司的许可证，并承诺重新对此进行审核。

由此可见，阿拉斯加活跃的政治人物及原居民社区组织正在对美国的北极参与发挥越来越大的影响，美国北极政策的生成在很大程度上取决于阿拉斯加地区的合作。然而，正如前文所说的，阿拉斯加州本身在北极事务上并没有达成统一，因此在某些问题上不同的势力团体往往意见相左。虽然阿拉斯加州有些势力希望扩大近海能源的开采范围，但仍然有一部分人对此相当警惕。“阿拉斯加爱斯基摩人捕鲸委员会”（Alaska Eskimo Whaling Commission）的法律顾问Jessica S. Lefevre曾在“A Pioneering Effort in the Design of Process and Law Supporting Integrated Arctic Ocean Management”中提到，阿拉斯加州北极地区的近海油气开发可能会与以捕食露脊鲸为传统生活方式的人产生冲突。从20世纪80年代中期开始，“阿拉斯加爱斯基摩人捕鲸委员会”就一直关注海岸的油气开发。他们希望通过协调与谈判找到一种更好的方式，以减少对露脊鲸栖息地和相关捕猎活动的影响。

2．政府之外的行为体

政府外行为体如环保组织在全球治理方面发挥越来越重要的作用。它们行使其功能的途径可分为两类，一类是积极建设性的，另一类是消极破坏性的。前者主要是指通过贡献智慧、提供帮助的方式来协助国际社会主要行为体处理国际事务，后者则指通过破坏性的手段对国际社会主要行为体施加压力以达到其希望的目的。因此，在美国北极政策制定这一问题上，美国国内较有影响力的政府外行为体主要包括环保组织、石油开发商、智库组织、科学家群体等。

第一，环保组织。北极地区的生态系统具有较高的脆弱性与敏感性，北极冰层与全球大气的循环都有很密切的关系，有人甚至说北极是世界其他地区的“气候制造者”。环境主义者认为开发北极将会破坏北极生态环境的平衡，从而带来难以预料的后果。近年来一些环境群体成功地阻止或者限制了北极地区油气的开发活动。他们认为尤其是在这样的边疆领域，需要更为有力的监管与限制措施来确保不会出现以破坏环境为代价的资源开发行为。环境保护主义者还强调，对北极价值的认识决不能停留在资源层面。资源的数量终究有限，而北极地区的景观，以及特殊的自然环境则是无限的。

2008年1月，小布什政府批准将阿拉斯加面积为12000平方公里的野地开放给伐木业、采矿业及道路建设。美国政府的这一计划意在振兴该州的林木业，但是环保倡议者表达了他们的担忧，认为这将给该地区带来毁坏。皮尤环境组织“保护森林遗产活动”的经理罗伯特·凡德迈报道说：“布什任期的最后几个月，政府企图将通加斯国家森林开放给伐木业及采矿业，该国家森林是世界上最大的保护完整的温带雨林。”

第二，石油开发商。美国北极政策中除了能看到环保主义者的影子外还能看到石油开发商的影子。美国在其近期的北极政策中多次强调北极地区的油气开发，这主要是由于其注意到环北极国家都已将视线转向北极，而油气资源属于非可再生资源，因此美国加紧了在这一地区的资源争夺。在这场资源争夺中美国国内的石油财团自然发挥了不可忽视的作用。目前，美国北极地区仅普拉德霍湾（Prudhoe Bay）和库帕鲁克河（Kuparuk）油田进行了开发。但是进一步在其他地方开发的潜力非常大。由于管道以及运输和技术等因素的限制，这一地区的天然气尚未得到开发。但是，一些大的石油公司还是非常看好这一地区石油的开发前景，他们甚至在国际原油市场的淡季也乐于在此投资，因为他们认为将来油价一定会上涨。石油公司不太考虑北极地区的环境保护，认为在北极地区的环境保护行动只是增加了他们开发的成本或者是阻滞了他们的开发计划。石油公司还建议对北极地区油田承包的合同应该更长，以此来促进风险的承担；另外他们还建议对这样一些边疆地区的开发，政府应当承担一部分的经济成本。石油公司与其他利益群体相比较其力量非常强大，并且开发北极地区的石油和天然气资源从长远看也符合美国的国家利益。

第三，智库组织。另外一个能够对美国北极政策的制定产生影响的组织是智库组织。美国独特的决策体制决定了智库在美国国内政治以及外交决策中起到相当重要的作用。在美国，学术界的政治影响力比在其他国家都要大，政府经常向学者和思想库内的政治分析家咨询以听取他们的专业意见。智库的研究以精准全面的分析研判、与政界广泛深入的联系以及在社会公众中的影响力，对美国的政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策都产生影响，俨然成为美国继立法、行政、司法之后的“第四部门”。其中与美国北极政策相关的主要智库包括位于华盛顿的战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）和位于纽约的对外关系委员会（Council on Foreign Relations）。战略与国际研究中心在2009年召集了题为“北极的全球挑战”的研讨会，对北极地区的地缘政治变化以及美国的应对之策进行研讨。另在2010年北极理事会努克会议召开的前夕，美国副国务卿James Steinberg和前美国海岸警卫队司令Thad Allen也来到战略与国际研究中心，作了题为“努克之路：美国在北极的政策利益”的报告，James Steinberg对于即将到来的希拉里努克之行进行了预测，其中特别提到在北极地区的有效治理必须通过北极八国的通力合作，任何国家的单独行动都是不可能实现北极地区的有效治理的，另外他还提到批准《联合国海洋法公约》也是奥巴马政府的优先议程之一；美国前海岸警卫队司令Thad Allen则从北极搜救协议的重要性角度出发，认为北极地区有效的搜救设施是北极开发与治理的关键，另外他认为美国要将其北极政策进行落实，他也强烈要求美国批准《联合国海洋法公约》并且增强美国在北极地区的基础设施建设，尤其要加强破冰船以及抗冰能力强的船只的建设。位于纽约的对外关系委员会也是研究北极问题的重镇，其中最为突出的是Scott G. Borgerson，他在著名的美国政策杂志《外交》上连续发表关于北极问题的文章，如《大战北移》、《北极冰融》等，集中阐述气候变暖背景下北极地区对美国地缘政治利益的加强，并敦促美国政府更为重视北极地区。

此外，“美国国会研究服务”机构也对美国北极政策的制定发挥着重要影响，它最近发布了一篇由美国海军事务专家Ronald O'Rourke撰写的报告Changes in the Arctic: Background and Issues for Congress。该机构每年都会向国会提交相同题目的报告，以便将北极地区的动态呈献给国会议员。在这份报告中Ronald提到，北极地区的环境变化正在改变着当地原居民的生活方式，他们赖以为生的狩猎、捕鱼等传统作业方式正在渐渐消失。然而这些变化也增强了印第安人部落之间的团结，这充分地体现在对北极事物感兴趣的团体正不断增多。2009年“因纽特人北极圈理事会”（Inuit Circumpolar Council）甚至在阿拉斯加召开了“土著人全球气候变化峰会”，以此来唤起世界对他们的关注。报告在涉及能源开采这一问题时提到，阿拉斯加当地政府官员、贸易及航运组织纷纷表示希望扩大由联邦管控的近海能源项目的开采范围，奥巴马总统及许多国会议员受到这一鼓舞之后也对扩大美国海洋能源投资组合表现出了兴趣。

第四，科学家群体。由于北极地区特殊的自然环境，很多决策都得建立在对其可靠的了解之上，正如奥巴马总统在其《北极地区国家战略》中所强调的那样。因此，尽管科学家作为利益群体在北极事务中的力量并不是那么有力，但是科学家的研究却是所有的利益群体所需要的，因此北极研究相关的科学家也对北极政策有相当重要的影响，它们也是重要的利益群体之一。有关北极研究的一些科学项目或者为北极地区经济活动提供直接的证据支持，或者为将来的经济、军事或环境保护等方面活动提供信息。

（二）美国政府的北极政策决策机制

从美国政府的决策体制来看，美国实行的是三权分立的政治体制，立法、行政、司法三大部门互相制衡，这种政治体制决定了美国政治的决策是集权制和分权制相结合的形式。美国国会是立法机构，由众议院和参议院组成，其具体职责是负责制定相关的法规，但国会形成的法案必须提交总统进行签署之后才可能成为法律。如果总统否决国会通过的法案，则需要国会两院超过三分之二多数批准的情况下才能使法案形成法律。

与美国北极政策相关的政府各部，从2009年美国总统小布什签署的美国北极政策总统指令中就可以管窥一见。2009年的美国北极政策总统指令对美国北极政策执行部分的要求，涵盖了美国政府各部门，包括美国国务院、国防部、国土安全部、内政部、交通部、商务部、国家科学基金、环保总署、能源部等（见图2）。

1．美国总统行政办公厅

美国总统是政府的行政首脑，负责包括国际海洋问题在内的全国一切重大海洋事务，总统行政办公厅（Executive Office of the President），即我们通常所说的白宫，既是美国政府有关海洋事务的最高决策机构和协调机构，也是直接向总统负责的涉海事务办事机构，其中也大量涉及美国的极地政策。

总统行政办公室由白宫办公厅主任掌管，下设国家安全委员会、科学与技术政策委员会、环境质量委员会、管理与预算委员会、总统信息咨询委员会（见图3）。

其中与北极政策相关的三个委员会为环境质量委员会、科学与技术政策委员会以及国家安全委员会。环境质量委员会在2009年7月完成的部门间海洋政策任务项目之后，向总统提交最终建议，其中之一建议由环境质量委员会和科学与技术政策委员会进行合作，成立国家海洋委员会，以对包括北冰洋在内的海洋政策进行协调。国家海洋委员会后于2010年成立，该委员会由环境质量委员会代管，但直属总统行政办公厅，属联邦政府内阁级别，负责统领美国的海洋、湖泊、河流等政策的制定。国家海洋委员会主席由环境质量委员会和科学技术政策办公室共同担任，其成员包国务院国务卿，国防部、农业部、卫生与公共事业部、商务部、交通部、国土安全部、能源部、司法部等各部部长，环境保护署署长，行政管理与预算局、国家情报局、国家科学基金会董事长，国防部参谋长联席会议主席，总统国家安全事务助理，国土安全与反恐机构，国内政策、能源、经济政策委员会副主席和气候变化委员会、国家海洋大气管理局局长等。在2010年，国家海洋委员会与美国北极研究委员会及美国海军在共同制订一份美国北极战略行动计划，以应对气候变化以及其他环境变化导致的北冰洋及其周边沿岸等方面的挑战所需要采取的行动。科学与技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy）是国家海洋委员会的联席主席单位，所以在制定北极政策方面也起很大的作用。前美国海岸警卫队跨境事务部主任Tom Artin少将是国家安全委员会（National Security Council）的成员中执掌北极政策的重要成员。

2．联邦政府机构及主要个人

美国在北极拥有许多利益与责任，参与美国北极政策制定的行为体也非常的多样化，但是毫无疑问，美国联邦政府是美国北极政策利益集团中最为重要的。美国联邦政府的很多部门都或多或少地与北极事务有关系，其中最主要的包括国务院、国防部、内政部（其中的美国地理测绘局、矿产管理服务局、鱼类与野生动物管理局等）、交通部（美国海洋管理局）、商务部（国家海洋与气象管理局）、国家科学基金、能源部、环保总署等，下面将逐一介绍每个部门的具体情况。由于参与北极事务的部门很多，这些部门对北极事务与北极政策的关注重点不同，不可避免地会出现部门之间利益的冲突与不协调。协调各部门之间的活动与利益绝非易事，在同一个部门之间也经常会出现分歧。为协调各部门之间的活动，以更好地制定美国北极事务的政策，美国成立了跨部门北极政策小组（Interagency Arctic Policy Group）。目前美国国内在对北极政策制定上最有影响力的机构是“美国北极研究委员会”和“跨部门北极政策研究委员会”（Interagency Arctic Research Policy Committee）。后者跟前者一样也是根据1984年“北极研究与政策法案”设立的。两者对美国所有涉北极事务提供建议，因此在政策取向上具有举足轻重的地位。目前前者共八名成员，其中有四名来自阿拉斯加州，包括其现任主席Hon. Fran Ulmer。

美国国务院负责协调和制定美国与其他国家的双边关系，并通过非政府组织、区域性组织、联合国以及国际会议等渠道，实施美国政府的政策。制定极地与海洋领域方面的政策是国务院工作的主要内容之一。现任美国国务卿克里主要负责美国的外交事务，而极地方面的国际合作与协商也主要由克里负责。另外，在国务院下属的海洋、国际环境与科学事务局中，设有两个办公室，主要负责国际海洋相关问题。一个是海洋事务局，主要负责国际海洋法与政策、海洋污染、海洋哺乳动物、极地事务和海洋科学；另一个是海洋保护办公室，主要负责国际渔业事务。其中海洋与国际环境、科学事务局还专门设有海洋与极地事务办公室（Office of Ocean and Polar Affairs），专门负责美国与海洋、北极、南极相关的国际政策的制定和执行。海洋与国际环境、科学事务局的Julie Gourley就作为美国的极地事务高级官员参加北极理事会的会议。海洋与国际环境、科学事务局的副国务卿帮办David Balton作为美国高级谈判官员曾参与北极理事会搜救协议的谈判事宜。

美国国防部负责捍卫美国安全，其海陆空三军的使命均与海洋有关，而美国海军对北极领域的政策尤为关注。所以美国国防部也是北极政策制定的积极参与者，主要是美国海军对北极事务拥有浓厚的兴趣。以前是美国的海军掌管美国的破冰船，现在主要是美国海军的潜艇在北极海域活动。由于气候变化对北极地区的影响加剧，美国海军对此特别重视，尤其是美国海军未来在北极地区的部署及行动方面。海军少将David Titley（其官方称号为美国海军海洋学家）也在美国北极政策制定中具有相当的影响力，他统领美国海军气候变化任务工作组（Task Force Climate Change）。2009年11月，海军气候变化任务工作组发布了《海军北极路线图》（Navy Arctic Roadmap）。《海军北极路线图》所关注的主要领域包括美国北极政策的导向、北极变化的环境、北极资源开发的现实与潜能、北极航运的发展趋势、相关国家的北极利益和在这一地区的活动、美国海军的极地活动及经验、当前美国舰只在北极部署的能力及限制等。另外，还规定了美国海军2010～2014年的年度计划，并决定在2014年之前提交四年一次的评估报告。另外，在海军中也有不少个人对美国的极地政策有相当的影响力。海军少将Gary Roughead就是其中之一。他认为美国海军在北极将面临的主要问题包括过度捕捞以及冰块的消融，他支持美国尽快批准加入《联合国海洋法公约》，从而美国能够与其他国家一道“坐在谈判桌前”进行协商，并且基于此而“在可开发性日益显现的、资源丰饶的北极地区拓展美国的主权权利”。国防部在美国北极政策方面的巨大影响力充分体现在其2013年出台的《北极战略》中，这是国防部自己的版本，文件详细阐述了其对北极形势的理解，以及对未来行动的部署。

美国国土安全部的成立源于“9·11”事件的发生，其主要任务在于保卫美国本土免于遭受外部势力的打击。国土安全部中与极地政策相关的主要部门是其下属的美国海岸警卫队（警卫队在战时移交至美国国防部下属的美国海军部）。美国海岸警卫队也掌管美国目前仅有的两艘破冰船。有学者指出，美国海岸警卫队在北极地区的部署能力有所不足，在一个日显重要并且不断变化的地区，美国海岸警卫队显得有些微不足道。然而讽刺的是北极地区严重关乎美国阿拉斯加的安全，这对于美国的国家安全同样非常重要。国土安全部随后也向国会提议增加预算，以加强美国在北极地区的能力。

美国海军战争学院（US Naval War College）作为培养美国海军指挥官的专门学校，也是影响美国政府决策的重要机构，其中专门研究国际法以及北极事务的专家包括James Kraska、Peter Dutton等。Peter Dutton作为美国海军学院中海问题研究所现任所长，在美国海军学院讲授北极与国际法、海洋法等相关课程，经常到华盛顿给国会议员及相关部门进行简报汇报以及作为受邀专家为国会议员举行听证会演讲。James Kraska于2010年在《美国利益》杂志发表题为《面向北方》（Northern Exposure）的政策性文章，专门论及俄罗斯北极插旗事件以来美国的北极政策选择。他认为在《联合国海洋法公约》框架下的北极区域合作是实现有效北极治理的出路，他认为美国在北极合作中的积极参与以及主导作用的发挥是符合北极周边国家利益的，因此建议美国政府在北极区域合作中发挥领导者的作用。另外，美国海军学院的中海问题研究所2011年还出版了由加拿大北极研究学者David Wright写的研究报告《中国龙直击世界之巅：中国对北极政策的讨论》。报告对国内近年来在北极政治方面的研究进行了详尽的评述，其中涵盖《中国海洋大学学报》（社会科学版）所设的“极地研究”专题系列论文、大连海事大学李振福对中国参与北极事务的研究、中国对北极环境问题关注的研究、中国对北冰洋周边五国地缘政治的研究、中国对加拿大北极地区主权问题的研究以及中国的北极政策选择研究等。报告认为：“尽管中国并非环北极国家，然而北冰洋海冰的融化使其看到了巨大的经济机遇，中国正试图开发和利用这一地区的航道及石油等资源。”

美国内政部的主要职能是资源保护及利用、服务社会，在涉及海洋方面的活动主要包括地质学、生物学、水文学、海洋测绘等领域的科研和推广应用。其中内政部下属的美国地质勘探局的工作及报告等对美国的北极政策有很大的影响。2008年美国地质勘探局的科学家发布的北极能源评估报告对北极圈内石油及天然气资源储量做出了预测，分别为900亿桶和47万亿立方米，并且其中的84%分布在近海区域。这些报告对美国北极政策的制定提供了一些依据。

北极地区的海上交通运输是2009年小布什签署的美国北极政策文件的重要内容，美国政府在这个方面的主要机构就是交通部（US Department of Transportation），尤其是交通部下属的美国海事管理局（Maritime Administration）。美国海事管理局的职能包括促进美国经济安全和长期繁荣，加速海洋事业的发展；促进现代化海陆联运的发展，提高港口码头吞吐能力，满足不断增长的国民经济需要以及国家紧急情况时的国防运输需要；确保充分的造船能力和修船能力，满足海洋运输体系对专业化劳动力的需要。而美国2009年北极政策文件也对海上玉树的相关事项作出了明确说明。因此交通部近年来也加强了北极航运相关的系列工作。2008年4月时任美国海洋海事管理局局长的Sean Connaughton在参加由西雅图的螺旋桨俱乐部主办的一个关于北极航运的会议时就表示，由于环境变化给北极地区的航运带来了更大的可行性与商业机会，同时也强调了北极航运所面临的一系列不确定性，并且表示美国政府将帮助企业界应对挑战，加强基础设施的建设等。这充分显示了美国海事管理局对北极航运的积极参与和大力支持。另外在2008年6月，美国海事管理局在首都华盛顿主办了主题为北极航运的会议，专门讨论北极地区航运发展的潜力及前景、北极航运中航线的规划以及资源开发等问题。参会人员除了企业界人士之外，阿拉斯加州的参议员Lias Murkowsk也亲临会场并发表演讲，另有来自国务院、白宫科技政策办公室、北极研究委员会、国家海洋与大气管理局等的人员。

美国商务部中与极地政策相关的主要为其下属的管理及科研机构——国家海洋和大气管理局（NOAA），它在美国极地科研方面扮演着重要角色。2009年，商务部还批准了NOAA提交的《北极管理区渔业管理计划》，计划的重点是对美国部分的楚科奇海域和波佛特海域的渔业进行管理，初步决定在取得这一海域渔业资源相关研究的进一步信息之前，暂时禁止在这一海域进行商业性捕捞。

美国能源部的主要职能为统一管理各类能源的勘探、研究、开发和利用，其工作重点包括确保美国国家安全、能源安全和经济安全，促进在科技领域的创新工作等。其下属的国家能源技术实验室中专门设立北极能源办公室，负责研发对北极能源进行开发所需要的技术。为应对阿拉斯加地区独特的环境与能源需要及开发潜能，能源部于2001年在其位于阿拉斯加大学的国家能源技术实验室中专门设立北极能源办公室，负责对北极能源进行开发所需要技术的研究与开发。已经完成的研究报告包括《阿拉斯加北坡油气资源：富有前景还是趋于衰落？》、《诺姆（Nome）地区能源评估报告》等，这些研究报告对于美国政府在阿拉斯加近海能源开采政策的制定提供了参考。

美国环境保护署的基本职能是保护人类健康和所有生物赖以生存的自然环境安全，其活动重点为保护环境，促进环境保护相关的伙伴关系，实施陆地污染和海洋污染的环境治理、监测和评价计划等。美国环保署参与北极方面的政策的途径主要包括其对北极地区的空气质量进行监测，以及为在北极地区行动作业的船舶、钻井平台等审核签发空气质量许可证。2011年美国环保署为壳牌公司签发的两份空气质量许可证曾经引发了公众的极大关注。美国环保署9月20日向欧洲最大石油公司壳牌颁发了在北极水域作业船只必需的空气质量许可，后者进军北极的最大障碍得以消除。今后壳牌将获准在阿拉斯加州海岸及外北极水域进行油气勘探作业。

美国国家科学基金会（National Science Foundation）是美国独立的联邦机构，其主要任务是通过对基础性研究计划的资助，改进科学教育，发展科学信息和增进国际科学合作等方式促进美国科学的发展。作为美国最高的科学研究管理机构，在北极方面的主要研究委员会北极研究委员会（Arctic Research Commission）和部门间北极研究政策委员会（Inter -agency Arctic Research Policy Committee）都隶属于国家科学基金会。国家科学基金会中还专门设有基地项目办公室（Office of Polar Programs），专门负责统领美国极地方面的研究与管理。

五 中美两国北极关系

（一）美国对中国参与北极事务的关注

目前所能接触的文件中几乎没有美国官方针对中国参与北极事务的直接表态，然而依据众多官方机构各自的北极文件以及智库、学者和媒体的观点，我们仍然能够推测美国政府在北极问题上潜在的对华态度。

根据美国最近的两份北极文件——2009年布什总统的总统指令和奥巴马总统的北极国家战略，美国政府在北极问题上是持合作态度的。布什政府的总统指令在北极地区的国际治理、国际科学合作以及环境资源保护方面尤为强调同国际社会的合作，包括已经存在的国际组织，如北极理事会、国际海事组织等，同时美国也不排除同单个国家之间的合作。至奥巴马总统时期，美国政府注意到越来越多的非北极国家及组织开始关注北极，因此倡议北极国家同这些域外实体进行合作，以寻求在这一地区形成共同的目标。当然，美国这一主张的动机是维护自身及其他北极国家之间的利益，但是不可否认这对非北极国家进入北极也有一定的积极作用。

2012年4月13日美中经济与安全评估委员会发布了一篇真正关于中国参与北极事务的报告China and the Arctic: Objectives and Obstacles。报告分别谈到了中国正在酝酿中的北极政策，中国在北极地区的环境研究，中国在北极地区的能源前景，中国在北极地区的航运前景以及中国所关心的这一地区的领土主张。整体来看该报告的内容是比较客观的，并没有夸大中国的北极参与，也没有贬低中国在北极问题上的作用。在谈到环境研究时报告提到北极地区的环境变化对中国的大陆、海洋、农业及经济发展都将产生影响，而这正是中国实施北极环境研究的原因。

事实上，中国虽然是非北极国家，但地处北半球，从气候方面来看我国的气候变化很受北极地区的影响。北极冷空气途经西伯利亚后吹向中国大陆，其对我国经济社会的影响有多大，从2008年春节期间的冰雪灾害即可见一斑。因为当年冷空气过弱，无法强力推移南方暖空气而导致冷暖气团长时间徘徊在长江流域，酿成冰雪灾难性天气。科学研究已经证明，南极罗斯海夏季冰山的多寡，直接影响到次年我国东北的降水。东北地区距南极如此遥远，尚且能感受来自南极冷源的巨大威力，更不用说北极对我国气候的影响。北极地区作为全球气候变化的响应器和驱动器，存在着巨大的科研价值，被公认为研究气候变化的重要“实验室”。中国近年来也加大了对北极研究的投入。

在能源前景方面，报告认为中国限于地理位置上的天然劣势以及寒冷环境下能源钻探技术的欠缺，将很难直接获取这一地区的能源。由于中国远离北极，许多人疑虑北极的资源价值与中国关系不大。然而在全球化时代，自然资源的配置已经不再受地理位置的限制，因此从资源进口的角度来看，中国毫无疑问在北极地区拥有资源利益。报告在此处提到了中国与俄罗斯、加拿大、挪威之间不断增加的能源合作。

在航运前景方面，报告注意到中国在全球航运领域的重要地位和中国目前航线中的“马六甲困境”，因此认为中国会积极参与北极航道的运营开发。客观来看，即将贯通的北极航道将对中国带来重大的现实意义和战略意义。这主要体现在北极航线将极大缩短通往亚欧、亚北美之间的运输距离，而且在航运承载能力方面也几乎不受影响，其经济价值、环保价值和战略意义不言自明。

在报告的最后一部分，作者提到了中国的南海问题，认为中国在南海地区的主张将极大限制其在北极地区谋求更多的权益。实际上报告对这点的担忧是没有必要的，中国已经加入北极理事会，而且根据《努克宣言》的规定，非北极国家加入该组织就意味着已经承认了北极国家对这一地区的主权及主权权利诉求。中国在北极地区并无领土野心，只是要求获得平等对待并享受《联合国海洋法公约》所赋予的权利而已。

除上述研究报告外，许多媒体对中国的北极参与也曾做过报道。但是由于媒体出于吸引眼球的目的，往往刻意渲染北极地区的紧张气氛，故意将北极地区描绘得硝烟弥漫。如前文提到的Heather Conley在《华盛顿邮报》上的文章，介绍中国正在建造世界上最大的常规动力破冰船。这些报道往往也是某个部门出于特定利益对政府施压的手段，他们希望在社会上形成一种普遍的危机感，进而督促政府加大对北极地区的投入。然而有些报道则是从客观角度对中国参与北极事务进行解读，如CNN曾刊登过《中国注视着北极的能源和交通》，主要谈到了中国进入北极地区的动机及对中国的影响。

综合分析美国政府文件、智库报告及媒体消息，可以推断美国政府对中国参与北极事务的态度是不支持也不反对。具体来讲则是不会主动邀请中国参与相关北极事务进程，尤其是涉及北极地区的安全、主权等问题领域，但是对于中国自身积极谋求以合法程序参与北极事务美国也不会明确干预。美国在其北极战略中已经明确表示将会加强与非北极国家之间的协调，因此对中国的反对将直接与该战略相悖。同时美国十分清楚在北极地区拥有最大利益的是俄罗斯与加拿大，如果自己出面排斥中国进入北极则无异于为俄加火中取栗，这不符合美国的国家利益。然而，美国也不想看到中国在北极获得过多的利益，因此不会表现出鼓励中国参与北极的姿态。由于这些原因，在北极问题上美国对中国的态度可谓“中立”。

（二）美国利益及其与中国北极利益的关系

美国的北极利益经历了从以防务安全为核心向以国土安全为核心的变迁，这是因为北极经历了从冷战时期两大集团的军事对抗，转变成为复合性安全交织的状态。

纵观美国的北极政策，美国北极利益中的安全利益可谓重中之重，其中2009年尤其强调了国土安全利益。小布什总统的国家安全指南认为，“美国在北极地区拥有广泛的根本性安全利益”。布什总统的国家安全指南要求：“美国应该维持在北极积极且有影响的存在，保护本国利益，将海权延伸至该地区。”同前任政府相比，奥巴马政府的北极关注度明显提高，其政策将捍卫美国在北极地区的利益列为美国全球范围内的六个重要的战略目标之一。

此种情况之下，美国的北极政策与中国北极利益之间有什么关系？二者之间有多大关联度？

2010年4月推出的美国《北极利益评估报告》中，作者提出中国等非北极国家在北极地区拥有利益之说。事实上，中国在北极地区的利益是广泛而实在的，从前文美国对中国参与北极事务的关注点中即可看出，美国已认识到中国在北极地区的资源利益、航道利益、科研利益、环境利益等。整个北极地区与中国密切相关，假如北冰洋沿岸国家的外大陆架获得认可，那么整个北冰洋海底面积将缩小到34万平方公里，全人类的共同财产将被这些国家所瓜分。

比较中美两国的北极利益，可以看出存在大量交叠部分。除了防务和安全利益以外，两国在环境、科学和航运方面的利益趋同或相近，特别是在航运领域，两国拥有天然的相同利益。

2007年10月，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合出台了一份海洋战略报告，认为气候变化不但带来北极资源的开发，而且产生了一条可以重塑世界航运体系的航道。虽然这些变化为发展带来了机遇，但同时也为争夺这些资源创造了对抗和冲突机会。继之，在2009年的一份报告中，美国海军的海洋学家指出，航行自由是美国的建国理念。美国与欧盟均坚持北极航道属于“国际航道”，坚持“无害通过”。另外，美国认为北极航道的重要之处在于航道上的一些战略咽喉，如白令海峡、加拿大伊丽莎白女王群岛的海峡、俄罗斯北地岛和新西伯利亚群岛中的重要海峡。美国的北极军事利益包括预警/导弹防御，海上存在和海上安全，自由航行和自由飞跃。美国海军必须准备好保护本国的北极海上商业通道和安全利益，建立必要的军事设施提供后勤服务。为此必须清楚了解北冰洋海况，必须开展广泛的科学研究。

对于中国而言，中国的北极利益将主要体现在航道运输、科学研究、自然资源保护等方面。鉴于中国是世界上最大的贸易国，而且严重依赖海上运输，因此北极航线的天然优势对中国而言意义非凡。其实，在全球化时代贸易是互惠的，即航线的开通对美国而言同样具有重要意义。因此一旦西北航道开通，中美两国贸易均受其利。虽然目前同东北航道比较，西北航道尚不具备开展大规模国际航运的条件，但毫无疑问，如果全球暖化的趋势发展下去，西北航道的开通只是一个时间问题。显然，届时在保证西北航道管理制度符合国际通行规则、坚持商业航运自由方面，中国同美国的利益没有多大差别。现在，因为西北航道的航运前景存在不确定性，美国社会对此反应冷淡。如果商业航运开通，两国北极航运的协调将提上日程。

当然，中美两国的航海自由的理念和动机不同。美国的航海自由是基于维护其全球霸权的考虑，目的在于保证海上打击力量抵达通道的畅通，因此，美国主张的航海自由是维护其世界霸权的工具。而中国主张的航海自由则基于《联合国海洋法公约》的基本准则之上，它反映了中国的商业利益诉求，是一种互惠行为。中国的北极航行自由论是与中国的北极商业利益一致的，不但使中国获利，也有益于北极国家和其他拥有高纬度港口的北半球国家。在可预见的未来，中国海军不可能扩展到北极，北极军事利益尚不在中国考虑范围之内。总之，中国的北极航行自由属于商业性质，而美国的北极航行自由既包括商业意义，也带有浓厚的军事色彩。

（三）中美两国北极合作的可能性与障碍的探讨

1．中美北极合作的可能性

显然，美国的政策取向对北极事务有着重要的影响，尽管受到金融危机的影响，但作为重要的北极国家和当今世界唯一的超级大国。目前所有北极双边冲突中，美国的政策取向至关重要。相应的，研究北极问题也应该把美国的北极政策研究置于重要位置。中国作为新兴国家，正在从地区性大国向全球性大国迈进，北极事务密切关系中国利益。而鉴于美国在中国参与北极事务上的立场以及中美两国在北极事务上的诸多共同利益，两国在北极航道、北极环境等领域有很大的合作潜力。

中美可以探讨在北极地区“低政治”领域（科研、环保、可持续发展等）的合作作为切入点，并探讨如何从“低政治”领域的合作“外溢”到“高政治”领域，这将有助于丰富国际关系理论中的合作理论，从而进一步探讨国家合作以及实现国际共赢的途径。

如何评估中国的北极利益，也是美国北极学者研究的重要内容之一。例如，美国学者保罗·麦克利维（Paul McLeary）在《世界政治评论》（World Politics Review）撰文《北极：中国开启了一个新的战略前沿》（The Arctic:China Opens a New Strategic Front）指出，中国谨慎而自信地踏入北极地区，建议吸纳中国参与北极治理。2010年4月10日，由多家基金会支持的“北极治理项目”组（Arctic Governance Project）出台了一份研究报告——《大变革时代的北极治理：重要问题、治理原则与未来进程》（Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward），更进一步建议：“应该对重要的非北极力量如中国……在北极理事会中的永久观察员地位予以认可。”该项目组囊括了当今美国高校、智库中的北极知名学者和北极地区原居民代表。

作为美国著名的极地研究学者，Oran R. Young的全球治理理论（全球环境治理、国际环境制度）在学界具有相当的影响力。早在1985年他就在《对外政策》（Foreign Policy）杂志撰文《北极时代》（The Age of the Arctic）断言，“可以毫不夸张地说，我们已经进入一个北极时代”。他主要从治理的角度对北极事务进行研究，认为北极地区的国际政治合作的前景大于冲突的前景，近年来他在有重要影响的杂志连续发表论文，阐明北极地区是“和平之地”，并对应对北极治理所带来的挑战建言。他在文章《北极正在上演？——急剧变化时代的治疗》（The Arctic in Play: Governance in a Time of Rapid Change）中认为，在“环境问题日益全球化的背景下，对北极问题的解决必须吸收各有关方的加入，而且北极国家需要以坦诚的态度承认非北极国家的合法权益”。他在《科学》杂志与英国剑桥北极地缘政治研究专家Paul A. Berkman合作撰文《北冰洋之环境变化与治理》（Governance and Environmental Change in the Arctic Ocean），认为必须寻求北极治理方面的国际合作战略，以应对环境变化对北极治理带来的挑战。针对北极海底之争，他们建议将处在北极中心地带的海底与表层水体分别对待，对于表层水体而言，北极国家与非北极国家都可以依据国际法的相关原则进行有效的参与。针对近年来一些学者和媒体大肆渲染的“北极新冷战”、“北极淘金热”等舆论，Oran Young认为尽管北极地区在具体事例上可能会呈现国家之间争夺的态势，但总体来说北极地区是一个“和平之地”。这一观点与美国陆军学院的巴茨的观点异曲同工，巴茨认为全球气候变暖很可能改变传统的竞争国与合作国对象，尤其在北极地区更是如此。另外中美两国在全球能源市场稳定等方面也有共同的诉求，因此合作是存在空间的。

中美在北极问题上的合作空间与途径，应该从两个角度来看。首先中美应将北极问题上的合作置于更为广泛的政治、经济层面的合作框架下进行。这也体现在已经进行过的两轮中美经济战略对话的成果清单中，尤其在2011年的第二轮中美经济战略对话清单中特别将极地事务也纳入进来，“决定在2011年5月下旬在华盛顿举行第二轮中美海洋法和极地事务对话”。美国对中国的参与多次口头表达不排斥，欢迎中国参与北极事务和北极理事会观察员。可以肯定的一点是，中美两国在诸如气候变化、环境保护等领域达成合作的可能性还是非常大的。

开展国际合作，包括同非北极国家的合作，对于美国而言也具有现实必要性。因为北极环境的特殊性，国际合作显得十分必要，特别是墨西哥湾石油泄漏事件的教训深深触动了美国政府，国会报告提到应该通过与他国合作建立石油清污机制。美国希望通过与盟国合作解决北极纠纷，因为目前美国在北极的军事存在与俄罗斯相比较尚处于弱势地位。美国国家冰情中心（The National Ice Center）与美国北极研究委员会2007年举行了联合论坛，讨论海冰减少对海军和水上活动的影响，会议得出的结论是：“虽然北极海冰的减少将扩大海军和海上活动的范围，但美国海军几乎没有进入北极的能力，也不具备在北极环境下活动的能力。”这包括：不具备服务设施协同活动的能力，海军的北极研究经费受到研究重点调整的影响而减少，因为长期以来海军局决策者将北极置于次要地位，基础设施缺乏。北极特殊的自然环境，使得任何一国都难以独自完成对北冰洋的系统调查，必须依赖国际合作才能实现，国际合作也将是美国未来北极政策的重要内容。

2009年美国北极政策文件的第三部分将推动国际科学、海事、搜救和安全合作置于重要地位，文件中提到的“other nations”没有清晰界定，因此可以理解为不排斥同非北极国家的合作。中美两国除了军事领域以外，在科学、环境和航运领域都存在合作机会。然而虽然合作机会存在，但是如何达成还面临着众多挑战，事实上中美两国的北极合作存在着诸多障碍。

2．中美北极合作的障碍

美国的北极战略是其全球战略的组成部分，因此必然服务于其全球战略。在美国国内暂时出现困难的背景下，美国不希望过于分散其资源，而是试图集中力量应对目前它所感知到的最大威胁，即中国实力的增强。因此，即便在北极地区中美进行合作可以给双方都带来利益，但是从相对收益的角度考虑，美国可能选择“双输”，即宁可自己不去追求收益的增长，也绝不让中国从合作中获得好处。所以，美国政府对中国的北极活动既不表示支持，也不表示反对，采取了旁观态度。这从2011年度两国的海洋与极地论坛即可看出端倪。

特别的是，中美两国对北极航运自由问题的理解有着根本不同。美国的北极航行自由既包括商业航行，也包括军事船只的航行。显然在可预见的未来，中国在北极尚不存在军事利益，因此军事船只的航行自由对于中国毫无意义，在中美的北极航行协调中，中国不可能为美国的北极军事船只航行自由火中取栗。

更令人担忧的是北极地缘政治的发展，客观上也对中美合作造成了牵制。

北极地缘政治的变化首先体现在俄罗斯对华政策的调整，在格陵兰努克会议上，俄罗斯成为阻挠中国进入北极的急先锋。然而乌克兰事件的发生又彻底改变了这一局面。美欧等国发起的对俄制裁让俄罗斯难以支撑，因此它将外交的橄榄枝伸向中国，中俄关系走近。在中美俄这个大三角之中，任何两方合作，都会影响到第三方的势力和利益。在这一情况下美国必然会对中国产生不满，同时作为对破坏其制裁措施的惩罚，美国也将在其他领域对中国做出限制。体现在北极地区则是中美合作前景的黯淡。

面对云谲波诡的国际局势和中美之间的结构性矛盾，中国不应期望在北极地区同美国达成多层次全方位的合作，而应该把目光聚焦于低端政治领域，包括环保、科研以及预防自然灾害等领域。

六 结语

由于战略调整和国内金融危机的冲击，美国没有投入更多资源参与北极纷争，但美国的战略文化惯性决定了美国不会放弃主导北极治理的企图。布什和奥巴马政府在政策实践方面的保守姿态是否战略性调整尚待观察。可以想象，美国绝不会轻易放弃主导北极事务的意愿。对于全球领导地位的捍卫将是美国不变的追求。虽然当前的困境限制了其在北极地区的行动能力，然而有一点能够确定，即北极始终关乎美国的核心国家利益，美国今天在北极地区的“低调”实际上是在蛰伏，是为了配合其全球战略的调整。它正在等待本国经济的恢复和世界上其他热点地区纷争的平息。而一旦这一天到来，美国就会恢复昔日的北极强势，把主导北极秩序的梦想付诸实践。因此，对于美国政府当前的北极低调，还应从长时段和全方位角度衡量。与此同时，中国应该抓住这一契机，加大对北极地区的投入力度。从不具有对抗性的北极科研入手，逐步增强在北极地区的存在。也应当注意同北极国家的双边合作，对于摆在中国面前的壁垒进行各个击破，最终在北极的大国博弈中确立自己的地位。