“人—地—业—资—治”五维视角下的基层治理研究

——基于北京市通州区潞城镇的案例分析

指导老师：宋雄伟 张国玉

课题组成员：梁铭 陈竹华 李亮 吴辉 乌兰 曹庆 刘甡轶 申键

课题组组长：梁铭

引言

我国工业化和城镇化进程的迅猛发展带来了经济形态和社会结构的深刻变化，引起了社会关系的动态调整，社会流动性增强，社会异质性增加，社会风险性加大，这都客观上要求我国在社会治理上实现顶层设计与基层探索的有机结合，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

本研究选择北京市通州区潞城镇的城镇化进程为例，探讨新形势下基层社会治理的改革、探索与创新问题。2012年，北京市正式提出将通州区打造为城市副中心。通州区作为刚开始筹建的城市副中心，因整个城市发展政策的调整，面临从城乡二元结构下的混合治理转换到城市治理。基层政府如何适应“城市副中心”定位下通州区定位、转型和发展的巨大转换，转变治理理念、创新治理方式，成为通州区基层治理要面临的新挑战。

通州作为城市副中心，将直接面对郊区突变为中心，乡村突变为城市，农民突变为市民，“二元社会”突变为“一元”治理等一系列现实而紧迫的问题，相应地，无论是理论上还是实践上都必须要有一套系统的、可行的基层治理方略以资参考。然而，尽管既有国内外研究对于基层治理的理论思考较多，但就大规模城镇化背景下的基层治理问题的关注和研究还不够丰富。本研究以通州区潞城镇为例，主要运用案例分析和半结构性访谈的方法进行实证研究。本研究首先从理论角度探讨基层治理改革的理念、原则、途径等问题，尝试构建人口、土地、就业、资金和治理五个维度的分析视角；其次，对通州区基层治理现状进行分析的基础上，找出存在的主要问题；最后，结合理论研究和通州区实际情况，从人口、土地、就业、资金和治理等五个维度，提出关于大规模城镇化背景下通州区基层治理的政策建议。

一、研究述评与分析视角

（一）研究述评

目前，国内外关于基层治理的理论研究已经比较丰富，为深入研究基层治理问题提供了许多有益的理论基础和研究角度。学术界对于基层治理的理论研究主要表现为学理分析和模式总结。在学理分析层面主要有“社区”和“权力”两种视角。

一是社区视角下的基层治理。德国社会学家滕尼斯1887年在其代表作《社区与社会》（Gemeinschaft and Gescllchaft）一书中第一次提出了“社区”概念。他指出：“社区是由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的社会团体。”从此，众多学者开始从“社区”的视角，在理论和实践两个方面探讨基层治理的相关问题。强调“社区”为生态共同体的则是美国芝加哥学派的代表人物、社会学家罗伯特·帕克。他提出“社区（Community）就是居住在某一特定地域的一群人，他们的生活围绕着日常的互动模式而组织起来”。

国内城市社区建设性质的界定一直存在两种声音——服务于政权建设与服务于社区自治，前者强调社区建设的目的在于为国家控制社会提供有益支持，后者则认为社区建设的最终指向为形成一个与国家相分离的中国公民社会。如卢爱国、陈伟东认为社区建设的关键在于改革基层社会管理体制，营建新的组织空间、组织形态来承担政治整合、社会管理和公共服务功能。严志兰、邓伟志认为社区建设中基层政权建设与基层社会发育持续双向互动，政府既加强了对基层的社会管理，社区居民也获得了新的资源汲取和利益表达机制。崔运武教授则强调重构以“社区制”为形式、以公众积极参与为基础、以公众为主体、以公共管理社会化为目标的城市治理体系。

二是权力视角下的基层治理。以美国社会学家弗洛伊德·亨特为代表的精英控制论认为：社区政治权力应该掌握在少数精英手中，各类重大的决策应由精英决定，其他包括官员在内都要配合来实现少数人意志。以美国政治学家罗伯特·达尔为代表的多元政治论认为：社区政治权力应该分布在多个团体或个人联合体手中，由民选代表代行职责。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒1992年出版了《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书，他们强调政府的作用是掌舵而非划桨，应该承担的是“治理”而非“实干”角色。

国内学界较为一致的观点是，基层治理体制不顺、政府“越位”“缺位”或“不到位”一直并存，管理方式方法也比较单一。如徐永祥认为政社不分是社区建设偏行政化的根源。邓伟志、严志兰认为行政干预过多和行政事务过细使得基层治理凸显行政化。而同时，尹鹏程、刘杰等学者则批评政府在基层治理过程中存在制度、资金、引导等职责缺位或不到位。

此外，我国学者还在理论研究上关注国内外基层治理的模式。国外层面上，学者们关注以美国为代表的社区自治模式和以新加坡为代表的政府主导模式以及日本为代表的混合模式。美国强调政府行为与社会行为分离的社区自治模式。依靠社区自治组织来行使社区管理职能，政府只是发挥协调、约束自治组织的作用。而社区自治组织负责社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权和管理权，还享有政府对社区行政管理以及专业机构在社区服务方面的建议权和监督权。新加坡在城市基层治理中的行政色彩较浓。在国家层面设立专司社区工作的管理部门，实现对社区治理的指导和控制。日本混合模式将政府的行政色彩与社区的自治功能相结合，政府负责社区的规划、指导、提供经费支持，社区自治组织承担社区部分事务的管理职能。

在国内层面，学者们认为，到目前为止，我国基层治理模式主要可以分为经典型和新兴型两种，而且两种类型都有不同的代表。经典型基层治理模式是我国地方政府在城市社区建设初期形成的一系列基层管理体制，主要有以上海为代表的政府主导模式、以沈阳为代表的社区自治模式、以江汉为代表的介于政府主导和社区自治模式之间的折中模式。随着我国城镇化进程加快，基层治理呈现出新的特点，主要有以下几种新兴模式。“大社区”模式主要以北京鲁谷社区、南京淮海路社区以及安徽铜陵市为代表、社区服务模式以青岛为代表、多元参与模式以沈阳和江汉为代表，主要包括企业化和社会导向型两种治理模式。

总的来说，既有研究对于极速城镇化进程背景下基层治理的研究不够，特别在基层治理中的方法与策略研究方面涉及不多，操作性不够，针对性不足。基于此，本课题着重关注极速城镇化进程中的基层治理实践问题研究，以北京市通州区潞城镇向城市副中心转换的进程为研究案例，在实地调研的基础上，结合国内外的理论和实践研究成果，聚焦问题，分析成因，并提出一些对策。课题组尝试对特大城镇化进程中的基层治理研究作一些微薄的补充。

（二）“人—地—业—资—治”的五维分析视角

结合既有理论研究观点和通州区潞城镇调研成果，课题组提出人—地—业—资—治的五维分析视角，作为研究基层治理尤其是从农村社会转型到城市社会的分析工具。

人，即人口。人的城镇化是城镇化的核心，也是目的。同样，在基层治理中应当关注人的需求，满足人的需求，引导人的需求。人的城镇化不仅仅是“上楼”这样一次性的进城，更是人口的综合能力素质“城镇化”的进程，是农民到市民的一个过程，一次蜕变。研究基层治理离不开对人的需求和人的心理的研究和关注，而且满足人的需求也是基层治理的根本目的。

地，即土地。从空间形态看，城镇化是农村用地转化为城市用地的过程，是宅基地和农用地转化为建设用地的过程。在这个过程中，农村用地如何转化为城市用地，农民的土地使用权和国家的土地所有权之间的权益如何分配和平衡，在进城和失地的短期和长期受益之间如何平衡取舍都是基层治理必须关注的问题。

业，即就业。人口的城镇化在很大程度上是生产和生活方式的变化，从根本意义上来说，人口的城镇化首先是生产方式的变化，由过去的个体劳动转化为城市的集体劳动，由第一产业为主到第二、三产业为主，由守天时按时节劳动到按照规章制度劳动。就业形态变化的基础是进城的农民必须首先要就业，基层治理面临的问题是短期内如何创造大量的就业机会提供给失地农民，他们愿意干吗？他们能胜任吗？

资，即资金。城镇化的进程是一个耗费成本的过程。对通州区潞城镇这样一个极速城镇化且又是位于北京的地区来说，花费的成本会更高。既包括一次性安置失地农民的各类短期成本，还得考虑这些失地农民进城后安居乐业的长期成本。如何运用多种渠道筹集巨量的资金，并且有效地平衡这些资金在短期和长期分配和最大程度地运用，这都是基层治理需要考虑的问题。

治，即治理。面对极速城镇化带来的人口心理和需求变化、土地转换使用的挑战、大量农村人口一次性在城市的就业以及所需要的巨量资金等一系列难题和挑战，需要基层党委、政府创新治理理念、转变治理方式，尽可能统筹运用政府、企业和社会等多方力量，才有可能在这一场深刻且迅速的社会变革中赢得胜利。

二、问题的提出——城镇化进程中基层治理面临的挑战

城镇化是社会发展进步的必经过程，是人类迈向现代化的必然阶段。从历史数据看，“英国城市人口从30%到70%用了约200多年时间；美国城市人口从30%发展到70%用了约100多年时间。”我国城镇化经历了一个由慢到快的过程，1953—1990年我国城镇化的年均增长速度只有0.5个百分点左右，但1990—2000年，中国的城镇化率从26.2%提高到了36.0%，平均每年增长约1个百分点。2000—2010年，城镇化率从36.0%提升到了50.1%，平均每年增长约1.27个百分点。也就是说，按照目前城镇化发展速度，我们国家的城市人口再用15年就能达到70%。一方面我们热切期待着快速的城镇化，另一方面我们也要审慎应对城乡二元结构对快速城镇化的巨大挑战。为了使农民更好地融入城市，彻底摆脱农业、农村、农民的现实约束，享受市民的优质生产和生活环境以及各种城市公共服务与社会保障，我们结合在北京市通州区潞城镇走访调研情况，运用五维分析视角提出一些重点问题，并作一些分析和探讨。

潞城镇位于北京市通州区境内，运河与潮白河两河之间，镇政府所在地位于胡各庄村。潞城镇于2001年撤乡建镇，是一个由原甘棠乡、胡各庄乡撤并而设的新建镇，总面积144平方千米，辖54个行政村，人口数16582人。镇域面积70.76平方千米，辖56个自然村、54个村民委员会、居民社区3个。2001年常住人口64542人，户籍人口38967人，有89个基层党支部（党总支），党员总数2373人。潞城是通州区人口规模、地域面积、经济总量较大的乡镇，《通州新城规划（2005—2020年）》将潞城镇定位为“通州新城城市空间和职能拓展区，未来新城行政中心”。北京新行政中心建设实际上将潞城分为两个单元，未纳入北京行政中心建设范围的南部区域是未来潞城镇独立谋划发展的区域。潞城镇在北京市城市建设进程中经历了卫星城、新城、中心城区职能疏解区、未来行政中心的演变过程。

（一）挑战之一：人的身份转变问题

城镇化需要突破城乡户籍制度困境问题。户籍制度改革是一场城乡之间利益与资源的博弈，剥离户籍制度背后所对应的各项权益，将公民身份和福利待遇脱钩也是政府各个职能部门之间权力重组的过程。目前，社会对于户籍制度改革的呼声比较强烈，改革试点也在各地陆续实施。从20世纪90年代以来，国务院陆续发布了多个文件指导户籍改革，提出了逐步消除农业和非农业二元户口。包括北京在内的一些地方宣布取消了“二元”划分，统称为“居民户口”，但对于实质性问题的改革还不够，解决户籍制度背后思想统一、管理方式革新等问题仍然任重道远。以保障教育机会均等为例，农村教育一直是国民教育短板，根据《2014年中国教育蓝皮书——中国教育发展报告（2014）》显示，教育资源与家庭资源在关系农村子女受教育程度方面影响较大。调查表明，农村小学生留守现象比较严重，父母双方都在外打工的比例达24.5%，父亲外出打工的学生比例为41.2%，高于母亲外出打工的比例（30.2%）。农村小学生的家距离学校比较远，50%的学生在3公里以上，大部分依靠骑自行车或走路上学，占74%，只有10%的学生乘坐校车。初中生的家庭居住地距离学校更远。学习困难成为农村初中生目前最需要帮助解决的问题，占到46.7%；其次是经济困难，占到24.6%。低学历与劳动技能简单化是绝大部分农民在就业市场中处于劣势的原因，对于相当一部分失地农民而言，进城就意味着失业。

这点和农村人口文化素养普遍不高有着较大的关系。根据国家统计局统计，2009年全国农村16岁以上成人文盲率为8.2%，农村劳动力平均受教育年限为8.3年，小学及以下文化程度占30.1%，初中文化程度占53.1%，高中以上文化程度仅占16.8%，全国农户16周岁以上成员中31.3%接受过专业技能培训，其中接受农业生产培训11.5%，接受非农业生产培训9.8%，学徒工培训2.7%，其他形式培训7.3%。受教育程度偏低的农村劳动力数量还比较多，农民文化素养水平提升还面临巨大压力和挑战。低学历而导致的劳动技能的低端化、简单化使部分农民在竞争日趋激烈的城市就业市场中明显处于劣势，“进城就相当于失业”是一部分农民面临的现实困境，就业技能教育成为迫切的市民化教育内涵。

以通州潞城镇的人口现状为例，潞城镇2015年的常住人口为85580人，其中户籍人口47668人，外来人口37912人，潞城镇国土面积71.32平方千米，人口密度1200人/平方千米。潞城镇2015年的农业户籍人口23134人，按照户籍人口的口径统计，农业人口占比48.5%；按照常住人口的口径，农业户籍人口占比为27%。由于外来人口也有部分从事农业，因此仅按照农业户籍人口来推算城镇化率有缺陷。根据潞城镇2013年对农业生产条件的统计，2013年的乡村人口为66262人，常住人口79968人，乡村人口占比82.9%。因此，以2013年和2015年的数据来看，潞城的城镇化率比较低，属于城镇发展不充分的地区，其人口受教育情况在“五普”“六普”中的情况（如下图）也反映出了城乡二元结构的各种问题。

通州区城乡之间高中（含中专）受教育程度：

户籍制度实际上是城乡之间公共服务的巨大差异，而城镇化需要突破城乡二元结构下的既有公共服务壁垒问题。城乡二元结构是过去城市优先发展的阶段性政策措施，同时也是农村城镇化的主要阻碍。保障公民的基本权利，保障就业机会均等，保障教育、卫生、住房等方面享有相同的社会福利，需要全面实施公共服务配套改革。

（二）挑战之二：土地制度改革问题

农村土地制度是阻碍农民城镇化的经济根源之一。一方面，城市用地捉襟见肘与农村用地管理粗放对比鲜明；另一方面，土地开发增值潜力巨大与农民获益偏低落差明显，土地制度改革面临多重动因。

城镇化中城市建设用地存在诸多难题。建设用地空间不足。随着北京市行政副中心建设的推进，通州区需要拆迁村庄数量多，新建基础设施和公共设施多，用地需求量持续扩大，土地利用总体规划和城乡规划确定的用地空间不足，新增建设用地指标有限，难以满足通州区新的城市功能定位的需要。建设用地利用粗放。农村户均住宅面积偏大，以潞城镇的农村为例，户均住宅用地约427平方米，比北京市标准高出1倍多；村庄用地布局混乱。工业用地单位产值不高，工业企业布局分散。城镇土地利用秩序相对混乱，产业用地与住宅用地混合无序布局，违章建筑多。现有农村土地制度，包括宅基地使用制度等，土地征收制度等，虽然好的一面，也有不足之处，限制了集体土地资源的自由流转，农村的土地资源得不到充分利用，农民的土地资产价值不易显化。

（三）挑战之三：农民从业方式的转变问题

劳动力市场供需结构不合理、供需不一致是当前的就业难题。这种就业难题增加了农民市民化的难度。伴随着近年来突飞猛进的城镇化进程，农民市民化与城市经济发展速度和规模关系密切。岗位相对饱和对于失地无业农民城镇化挑战巨大，就业机会歧视和就业待遇歧视阻碍失业（无地）农民城镇化。总的来说，目前城镇化进程尚不能满足失地农民市民化的从业需求。激发农民市民化的积极性需要赋予农民更多的选择机会。

就业难可以通过就业情况分布和收入结构呈现出来。根据2013年的统计并结合第三次经济普查情况，潞城镇中低端就业偏多。2013年全部从业人员43987人，三次产业的就业比重分别为10.25%、39.47%、50.28%，在外来务工的22385人中，三次产业的就业比重分别为4.59%、46.14%、49.27%。两者都呈现出非农就业占主导地位的特征。潞城的单位就业人员的产出很低。根据2013年潞城的统计，第二次产业单位就业人员的人均总收入为125.7万元，而同期北京的人均水平为169.4万元。最大的差距体现在服务业，2013年潞城镇第三产业的人均总收入为7.66万元，远低于北京市三产从业人员人均18万元的增加值。

（四）挑战之四：城镇化经济的投融资问题

政府在农村城镇化进程中扮演着重要角色。由农村变为现代化城市，城镇化需要巨额的投资量，公共设施、卫生医疗、文化教育、绿色环保投入量都非常巨大。“巧妇难为无米之炊”，城镇化进程中政府在解决经济问题上要调整观念，创新方式。政府没有必要把所有的事情统统揽在自己身上，凡是民间资本能做的事，尽量让民间资本去做，用好市场这只“无形的手”。用好城镇化基金平台，引入专业资产管理机构，因地制宜培育良好的金融生态。

政府在融资模式、资本运作方面居于主导地位。政府如何充分发挥好财政税收的间接拉动作用，如何利用政府与社会资本的合作模式，调动更多的资本进入公共建设领域是一项任务。如何科学分配资金，如何分担农民市民化经济成本，如何使得资金投入围绕市民化的心理适应能力、文化适应能力、技能适应能力以及长效社会保障措施都是城镇化进程中的挑战。

此外，在调研中我们发现，城市扩张过程中给农民带来的是喜忧兼备的感受，征迁工作面临的也是情理矛盾的尴尬。潞城镇农民作为征迁对象在征迁过程中呈现出复杂的心理感受，呈现为从得知纳入征迁范围的兴奋激动—维护诉求的纠结不安—告别过往的留恋不舍—一夜暴富的任性浮躁的过程。围绕征迁补偿，农民自身也面临各种矛盾和困惑。特别是在城镇化进程中，失地农民骤然得到大额资金和实物补偿，迅速到来的财富也会引发一系列问题。财产分配争执往往激化家庭矛盾，财富投资经营、消费管理不善也会带来一些问题，个体不良品质在财富刺激下的迅速恶化也可能增加社会问题。

城镇化本质上是为了农民共享社会发展红利，城镇化也是为了更好地实现农民的利益，推进城镇化不能放松对农民利益的保护。城镇化需要遵循市场规律，找准城市发展的平衡点，需要顺应经济发展规律，需要妥善兼顾市民化过程中各阶层社会群体的阶段性需要和长期性需要。

（五）挑战之五：社会治理方式的改革问题

农村城镇化过程中面临治理理念、治理组织架构和治理方式的严重挑战。此外，农民市民化还伴随着自我意识觉悟和利益诉求变化。面对农村城镇化，政府面临着治理方式转变的考验。在城市治理中，政府居于绝对支配地位，行政权力覆盖社会治理的各个领域。源自计划经济体制下建立起来的管理体系越来越不适应新情况和新变化，城市治理依赖部门管控和行政命令的传统体制的弊端表现出机构臃肿、条块分割、效率不高、各自为政等问题。许多城市管理者热衷“人治”思想“治人”，在城市治理中，表现为“治理即管理、管制即执法、执法即处罚、处罚即重罚”。

伴随经济发展，政府机构面临职能法定、明确职权边界、简政放权的挑战，面临机构撤并、裁员增效、防止反弹的考验。提升治理能力就是为了更好地服务人民群众，克服该管的社会难题“管不了”，能管的社会问题“管不好”，想管的利益问题“管不服”。此外，基层治理需要动员各方参与。公众参与是实施良好城市治理的主要力量，没有公众参与，仅仅依靠政府独自单干，良好的城市治理就是一句空话。目前，在城市的规划、建设、运行等方面仍然有比较浓重的行政垄断色彩，计划经济下的大包大揽和“一刀切”模式依然还有市场。多数人的事只让少数人说了算，协商民主不充分，阳光运行不彻底，公众参与、监督的范围小、程度很弱，形式参与多于实质参与。同时，公众参与的组织化程度比较低、组织松散，依附性强，公众参与社会治理方面有待加强。

三、极速城镇化进程中基层治理难题的成因分析

城镇化是人口转移、产业升级和社会转型的过程，城镇化在物质上体现为一种城乡人口空间布局的变化，从农村向城市这一特殊空间动态集聚的人、地、钱既是城镇化的三个重要方面；同时也是社会变革的过程，是一种社会关系、阶层结构、组织方式、行为方式、生活方式和价值观念的变化过程。

健康的城镇化是一个水到渠成的过程，伴随着工业化而发展，工业化是城镇化的主要驱动力，有关矛盾逐步化解，本质上应该是社会生产力发展必然结果。

我国改革开放以来的经济社会不断发展，城镇化取得巨大成就。如今我国进入城镇化加快发展和转型发展的关键阶段，但发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，资源供需矛盾日益凸显，利益诉求更为复杂。表现在土地城镇化明显快于人口城镇化，建设用地利用明显粗放低效。新城新区、开发区和工业园区建设占用大量的土地，建筑密度偏低，建成区人口密度偏低。由于财政制度的原因，一些地方偏好利用土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。对人而言，既有主动城镇化，也有被动城镇化。

总体上讲，是由于体制机制的不健全，阻碍了城镇化的健康发展。包括现行二元化的户籍制度、社会保障制度和土地管理制度、现行的财政制度，以及社会管理制度。

（一）从人的角度来看

城镇化的本质是要把农村人口转变为城市人口，主要包括近郊区失地农民、进城农民工，以及其他农民。进城农民工特别是青年农民工已经具备了城市的行为方式、生活方式和价值观念。在本文中，主要指近郊区失地农民，这中间也包括户口在村落，但已经在城市工作生活的年轻一代。农村人口进入城市，即使是就地城镇化，也有一个心理和文化上的适应过程，以及其经济社会地位是否能与城镇居民差距不断缩小的过程。

一是经济收入及其资产能否保证其比以往更好的生活乃至体面生活。而除了城乡结合部补偿可能给予的资产外，进城农民靠工作获得收入方面是无法与城市居民相比较的。如果对个别城乡结合部农民给予巨额资产补偿，可能会产生新的食利阶层。如果从事城市一般的体力劳动以获得经济收入，也存在是否能适应的问题。

二是完成了从农民向城市居民身份转变之后，由于年龄、学识、经济实力等的差异，融入城市生活还存在差别。在文化水平普遍低于原城市居民的情况下，社会生活能否适应城市的习惯。而告别原来农村生活习惯、地位的差异在心理上能否适应等问题都会凸显出来。

根本来说，这是长期形成的城市居民和农民二元体制决定的。从文化的角度来说，农民比较缺乏公民教育和意识的培养；从教育的角度，农民文化水平偏低，农民变成市民需要从经济实力和工作性质两个方面来改变和提升。

三是价值观念挑战。意识形态、生活方式和行为方式的城镇化，打破了原来农村的以家族血缘为纽带的宗族邻里关系，以及集体观念和个人观念的冲突，因循守旧和竞争革新的冲突。城镇化之后，人的融合，在短期内是很难实现的，是一个长期的过程，甚至是一个代际过程。

（二）从地的角度来看

城镇化首先在土地利用上表现为人口和经济要素的空间集聚，统筹土地利用活动、协调人地关系。我国土地制度是以耕地保护和节约集约用地为基本目标，以土地公有制为基础，城市土地国有制和农村土地集体所有制的二元所有制结构，以土地用途管制、土地征收、土地有偿使用为核心的制度框架体系。即以土地征收为主体的建设用地取得制度，集中建设，防止农地过度流失，也防止拉美化。

一是我国最严格的耕地保护制度和节约用地制度造成的建设用地硬约束。口粮必须掌握在自己手里，耕地是粮食安全的基础，我国特殊的人口和资源国情，决定我国必须实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度。于是，在空间规划管制设计下，我国实行土地利用总体规划和年度计划制度，对建设用地扩张进行层层控制硬约束。空间规模和计划指标分解到省级后，一般情况下又优先保障重大城市和重点建设项目的需要，导致小城市、小城镇的用地空间瓶颈。

二是集体土地产权权能残缺。集体土地所有权权能残缺。完整意义上的土地所有权应该包括占有、使用、收益、处分四项权能，而我国农村集体土地处分权严重缺失，收益权和使用权部分缺失。宅基地使用权、集体建设用地使用权、承包经营权的用益物权属性虽然在法律中得到了确认，但是，同国有建设用地使用权相比，仍受到严格限制。

三是现行征收制度存有弊端。土地征收转用审批涉及公权力与私权利的关系。从土地权利的角度看，用途管制的本质都一样，就是公权对私权的约束，是基于公共利益需要的公权力使用形式。而用地预审和农用地转用的审查内容都是基于公共利益的内容，土地征收则涉及被征地农民，即私权利一方。公权力和私权利如何同时较好地保障，是个难题。国家和地方要通过新增建设用地扩张来实现经济社会发展，现有土地管理法律法规下，城镇的发展扩大必须通过对农村集体土地的征收来实现。社会普遍认为征地制度侵犯了农民的利益，也有学者认为，征地改革既要保障被征地农民的合法合理利益，同时也要防止个别城乡结合部农民获得巨额补偿成为食利阶层。近年来，被征地农民的征收土地标准和社会保障水平总体上有了很大提高。

（三）从业的角度来看

在农民被动城镇化后，面临在迁入地区重新就业的问题。但是就地择业也面临巨大的困难。

从农民自身来看：一是农民的就业技能不高。一般情况下农民所受的教育水平较为低下，难以适应市场经济条件下的激烈竞争，在被动迁入城镇后，除了一些家政管理和劳动密集型工业等岗位外，没有足够的岗位可供选择，接受再次教育也较为困难。二是农民可利用的资源不多。除了有些地方有集体经济资产，有一些资源可供原村民共享共用，没有其他社会资源可以利用。比如资金问题，再创业面临无资金并且贷款困难的窘境，比如社会关系，长期在农村，社会关系单一，信息渠道不通畅。

从社会角度来看：一是对农民就业培训缺乏有效的培训。就业缺乏有效性，有的流于形式。二是经济社会发展阶段性影响。在经济蓬勃发展时期就业岗位充分，而现在我国经济正在转型发展，就业本来就比较困难，个别地区“去产能”的任务加大了本地区再就业的困难。

如果被征地农民失业，这不仅是农民自身需要面对的问题，更会表现为社会问题，需要引起高度重视。

（四）从资的角度来看

1994年，分税制改革实施，改变了原来财政包干的模式，形成了中央政府主导型的财政体制，分为中央税、地方税和共享税，税源稳定，税基广、易征收的大部分划归中央，地方的则多为较为分散、征收成本高的税种。改革后中央税收收入增加，地方相对收入减少，虽然有转移支付，但是，随着大量事权的下放，地方的财权和事权显得不相匹配。1988年，我国修改了《土地管理法》，确立了土地有偿使用制度。1998年，我国开始了城镇住房制度改革，逐渐取消福利分房。住宅房地产市场开始起步。2003年，我国全面实施经营性用地招拍挂制度。地方政府从土地出让中获取的收入逐渐增加，并占据地方收入的主要地位。

从经济社会发展态势来看，土地财政是因势而生的，随着改革开放，工业和服务业的发展，必然导致城镇化以及工矿产业区的扩大，从而需要国家对城市周边农地进行征收，征收后必然尽可能采用有偿方式，不能再走以前无偿使用导致资源浪费的老路。但是，由于地方事权的累积，地方支出责任不断增加，而相应财政收入不足，地方越来越倚重土地收入来支撑支出，建设用地不断扩大。

从运行特点上看，在各地实践中，由于财政分权体制、城乡二元土地制度、政绩考核体系和区域及城市竞争等因素影响，土地财政运行呈现出对不同类型用地采取不同出让政策，以获取利益最大化的机制：对工业用地采取低价或零地价出让，以期在地区竞争中胜出，获得制造业投资，以取得未来稳定的预算内税收增加和GDP、就业增长；对商业、住宅用地则主要通过招拍挂方式出让，以获得较高的土地出让收益和税收，用以推动城镇基础实施建设，并对工业用地进行补贴。同时，地方政府利用土地大量融资，大力推动城市基础设施建设，既可以拉动经济增长，又能提升土地价值，增加土地财政收入。

从成效来看，土地财政首先是扩充了地方政府对城镇建设的投入，加快了城镇化进程。土地出让收益和土地融资，则解决了城镇化基础设施投资和城市建设资金的困境，克服了城市发展的门槛，提升了城市人口承载功能和集聚效应，吸引大量的人口流向城市就业和生活。其次是廉价而快速地提供了工业用地，加速了工业化进程。土地征收供应制度，不仅有效降低了工业化土地资源需求的资金成本，还缩短了交易时间，加速了工业化发展。

从问题来看，地方政府对土地财政的依赖，以及土地出让收入在使用上相对灵活的特点，增强了地方政府大规模征地、出让土地以获取更多土地财力的动力，导致建设用地过多投放和过多储备土地进行融资，造成土地的大量闲置，不利于土地的节约、集约利用，也可能引发财政金融风险。

潞城镇的城乡基础设施承载力不足，公共服务设施建设相对滞后，随着城市副中心建设和新型城镇化的推进，短板将更加明显。投融资主体单一，仅靠区镇政府进行土地经营运作，难以融集足够的建设资金。社会资本参与度不够，需要在投融资模式上开拓新的渠道。同时，由于纳入北京城市副中心规划范围内，北京市将给予更多的建设资金和项目支持。

（五）从治的角度来看

城市与农村在公共服务和公共产品供给上存在巨大的差别。在基础教育、医疗卫生、社会保障和就业服务和基础设施等方面，城乡基本公共服务存在严重的非均等问题，这种二元结构的根源是复杂的，从建国以来一直实行城乡梯度发展，以户籍制度为核心将农民固化在农村，通过工业和农业产品的剪刀差、通过牺牲农民的部分利益来支持城市发展，从而造成了城市和农村的巨大差别。

我国仍是发展中国家，经济仍不发达，政府整体公共服务能力不足是这种差别的主要原因。城乡公共服务供给不均衡，我国的城乡基本公共服务是由政府作为主体来提供的，依然以强制性计划决策为主，没有非常有效地发挥社会组织和企业的作用。在政府为主导的大规模城镇化进程中，市民化成本分担机制缺失。其中最主要的是两个制度造成的。

一是户籍制度。户籍制度是政府对居民的基本情况进行登记和管理的一项行政制度。我国当初建立的户籍制度，目的是把城乡人口的分布和劳动力相分隔开并固定，赋予不同的社会福利，户籍成了居民身份的标志。

二是财政制度。公平的财政制度是实现基本公共服务均等化的重要基础。现有的财政制度倾向城市，将大量的优质资源集中在城市，在城市群中又偏好于特大城市和大城市。农村的基本公共服务近年来虽然随着“美丽乡村”等建设，绝对量上有所发展，但是相对于城市，无论是在公共服务的数量、质量、范围上，差距都越来越大。

具体到潞城镇，乡镇架构下的城市社会管理的机构设置、人员配置以及投入均不高，无法应对城镇化后的城市管理的要求。精细化管理不足，街道、社区管理体制和运行机制需要完善。农民集聚到新型社区后的社会融合难度大，纠纷解决机制不健全。需要在新的治理理念指导下，社区居委会、业主委员会和物业管理公司等各类社会组织良性互动，多方合作，权力分享和责任分担，以实现善治。

四、应对城镇化进程基层治理难题的对策建议

改善基层治理，需要从人、地、业、资和治五个方面系统推进，整体协同，从“五龙治水”到“五水共治”，在党委政府的领导下，发挥好基层、村委会、企业、社会组织等各方面的力量，确保极速城镇化背景下基层治理的成效。

（一）人：适应农民到市民的身份转变，不能只是改改户籍

新型城镇化“以人为核心”，以人为本是新型城镇化的首要价值目标。因此，农民市民化，或者确切地说，农业转移人口的市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务。市民化的过程，首先绕不过户籍制度改革，但不应只是户籍制度改革，而应彻底地破除“二元”身份结构和以此为基础的社会公共服务供给体制机制，同时要照顾和关心进城农民的心理情感需求。

1．真正落实户籍制度改革

目前，北京市已经出台了《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（京政发[2016]43号），就“进一步完善户籍管理政策，建立城乡统一的户口登记制度，实施居住证制度”等做出了部署。但是，该文件与其说是户籍制度改革文件，倒不如说是人口总量控制文件。例如，其“工作目标”部分明确提出：“到2020年，全市常住人口控制在2300万人以内，城六区常住人口在2014年基础上下降15个百分点左右”。该文件的三个主要内容，分别是完善户口迁移政策、创新人口服务管理、保障合法权益，可见其更多地是政策完善、管理创新等性质，很难谈得上有多大实质性的“改革”。

在“建立城乡统一的户口登记制度”部分，其政策表述是“取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”。应该说，这一政策表述，基本是符合户籍制度改革精神的，也是顺应人民群众呼声的。但是，“统一城乡户口”虽是未来户籍改革的趋势，但并不是户籍制度改革的全部。我们要看到，如果只是从形式上、从户口性质上取消农业户口和非农业户口的划分，而不是从实质上、从户口附属的“等级”“价值”和社会福利上去深化改革，户籍制度改革的实效可能不及预期。“城乡统一的户口登记制度”这一表述本身，即代表在观念上还对户口有城乡之别的区分，加之由于客观上有“城”（城镇）有“乡”（农村），户口必然还是被打上“城”（城镇）与“乡”（农村）的标签。

本文认为，符合时代精神的户籍制度改革，不应仅仅停留在取消农业户口和非农业户口的性质划分上，还应从根本上摈弃“户口登记”这一提法，而代之以“居民登记”；摒弃“城乡统一的”这一提法，如果一定要一个修饰语，代之以“统一的”即可；直至彻底摒弃“户籍”“户口”等打着鲜明时代印记、政治化的表述，而代之以“居住地”“居民”等法律术语。如果户籍制度改革不深入、不彻底，老百姓的顾虑难消，必然加大新型城镇化推进过程中的阻力、摩擦力。

2．真正实现基本公共服务均等化

如果说上面强调的是身份的平等，那么下面必须解决权利的平等问题。在新型城镇化的具体语境下，户籍制度改革或者说农业转移人口市民化，关键还在于保障名义上市民化以后的“农民”享有与其他市民平等的社会保障权利、均等的基本公共服务。也就是说，要“从根本上触及更深层次的镶嵌在户口中的各种社会福利”，“实现城乡户口中社会福利或公共服务的均等化”，消除以前城乡户口的价值存在的“一定的等级分化”。

应该说，这一目标的实现，与国家和地区社会保障的完善的进程是密切相关的。《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》就此也明确要“建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。在此政策框架下，北京本地农民市民化享有与其他市民同等的基本公共服务，应该基本可以实现。当然，可以预见在短期内，要实现全部“居住证持有人”享受同等的基本公共服务，特别是“外地人”、外地“农民工”在很多方面还要“按照规定”办理。

关于这一主题，还有两个问题，各方可能有不同意见。一是强调基本公共服务均等化，是否意味着要着力消除“隐形福利”。本文认为，要着力解决城乡之间因农业户口、非农业户口之别而生的“身份福利”“社会福利”，但现实中客观存在的是附着于户口或者说居住地之上的教育、就业、医疗、住房等优势、便利，这些大多是基于地域间资源、人才的差异而产生，不在此列。二是农民市民化以后，是否有权保留其享受农地承包经营权和宅基地权益的问题。有学者主张保留，但是本文并不认为有此必要。本部分第二点将具体阐述相关政策建议。

3．真正体现以人为本，关心新市民的心理感受

城镇化以后，农民从身份上讲转变成为市民，居住的环境变了，原来熟悉的生活方式也变了，内心里必然会有不安、焦虑和不适应，一方面开始接受城市文化，另一方面必然会留恋原来的乡土气息。作为政府特别是基层政府来讲，要充分考虑到这些新市民的心理，做好传统乡村生活习惯与现代城市文明间的衔接，处理好可能出现的新市民怀旧、心理失落、幸福感缺失等问题。

我们认为，对这一问题，在城镇化的过程中要注重做好乡村传统风貌和文化的保留与传承工作。在通州调研期间，通过与居民的交流、与原村委会主任的访谈，我们在分享新市民进城上楼的那份喜悦的同时，也深切感受到他们对原有乡村已不再的那份失落。针对这一实际情况和进城农民的心理需求，不少村镇在政府的组织下或者由群众自发地开展了乡村气息的保留、乡村记忆的留存、传统文化的传承等工作。从实际效果来看，这些工作起到了舒缓拆迁、进城的紧张感、压力感和失落感的作用，特别是有助于老年人的心理适应。

从长远来讲，作为基层政府，要通过新的文化建设来填补旧的乡村气息远去所形成的“真空”。首先，要不断完善公益性群众文化设施，要充分利用街道文化站、社区服务活动室、社区广场等现有文化活动场所，组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动，丰富新市民文化生活。其次，要利用社区的各种平台，倡导科学文明健康的生活方式，加强对社区成员的思想道德和科学文化知识教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。最后，要通过细致入微、贴近百姓的小事情做起，满足老百姓的心理需求。在这方面，可以借鉴北京市朝阳区的做法，在文化馆等场所集中收留、收集“老物件”，提供展览，既成为老人追忆的寄托，也成为了下一代的传承。

（二）地：适应“有地”到“无地”的转变，创新土地管理

我们理解，城镇化并不意味着从根本上挑战我国的农业、农村、农民体系。换言之，不是要挑战土地性质的划分体系、农业用地集体所有权和承包经营权分离制度以及农民享有宅基地权益相关制度。如前所述，本文并不主张为了大力推进城镇化，在实现农民市民化的同时，又保留市民化的农民土地承包经营权、宅基地使用权等作为农村集体经济成员的权利（市民化的农民去承包土地、经营农业，另当别论）。据此，本段主要讨论城镇化所需的建设用地规划问题、土地管理方式和农民市民化丧失土地和宅基地以后的补偿问题。

1．加强城镇化所需建设用地规划管理

一是科学制定空间规划。利用国土和规划职能部门合一的优势，对土地利用总体规划和城乡规划进行“两规合一”。要按照城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩的机制要求，坚持以人定地、地随人走原则，会同有关部门，依据上一年度进城落户人口数量和新增用地标准，合理确定城镇建设用地增加规模，保障农村转移进城落户人员的用地需求，促进土地城镇化与人口城镇化相协调。要在开展存量建设用地普查、做好土地确权登记的基础上，在遥感影像图、土地利用现状图和土地利用总体规划图上，建立城镇建设用地数据库。依据土地利用总体规划和城镇建设规划，结合城镇土地供需情况及镇区改造计划，编制城镇化建设用地供应计划，再考虑相关专项规划。根据专项规划，结合年度建设用地供应计划和土地储备计划，制订城镇化建设用地开发年度实施计划，并以此为基础，进行资金平衡分析，在公开、公平、公正、规范的基础上，运用市场机制和手段，充分调动土地权利人和社会各方积极性，确保工作有序推进。

二是推进土地综合整治。因地制宜分类推进土地综合整治，促进存量建设用地盘活利用。旧城区以城镇更新改造、城乡结合部以城中村改造、农村地区以田水路林村综合整治为重点，统筹土地整理、复垦利用和再开发等活动，在优化城乡用地结构中释放发展空间，在统筹配置城乡土地中提升用地效率。要善于通过城镇低效用地再开发，盘活城镇低效用地，增加城镇建设用地有效供给，促进节约集约用地和保护耕地，充分发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。可以纳入再开发范围的低效用地包括：主城区及中心镇建成区内国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，规划确定不再作为工业用地的产业用地，布局散乱、设施落后，以及其他规划确定改造的地块等。列入土地储备计划的，由区政府依法收回、收购土地使用权，纳入土地储备。

2．创新土地管理方式

一是要善于利用国家政策创新土地管理方式。目前，国家从推进新型城镇化、推动“三农”改革等角度，出台了一系列的土地制度相关改革政策和灵活办法，全国土地制度和管理政策也在不断推进、探索、创新。要注意抓住这些机会，加大土地改革力度，统筹各业各类用地，创新土地管理方式，维护进城农民的土地权益，积极做好新型城镇化建设用地保障工作。比如，国土资源部印发的《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》强调要深入推进农村土地制度改革试点，并提出了根据新型城镇化需要调整完善土地利用总体规划、向中小城市和特色小城镇倾斜新增建设用地计划、综合考虑房地产去库存和加快农民工市民化进程完善住房用地供应政策等政策措施。又如，根据北京市政府印发的《北京市公共服务类建设项目投资审批改革试点实施方案》，涉及北京城市副中心建设的审批权下放，其中即包括对以出让方式获得土地使用权的建设项目的土地出让审批由市政府下放至通州区政府。通州区既是新型城镇化试点区，又是第二批农村改革试验区，在这方面可资利用的政策还很多。

二是要尊重和完善集体土地所有权使用权处置和收益权能。明确公共利益的范围，除公共利益可以征收集体土地外，任何人不得以任何理由剥夺集体土地所有权。征收农民集体土地要及时足额补偿，各级政府以及乡、村集体经济组织不得参与村民小组的土地补偿费和集体建设用地使用权流转收益的分配，保障农民集体收益权，依法赋予农民集体对集体土地更大处分权。加快集体土地确权登记发证，实现不动产统一登记发证全覆盖。

3．创新宅基地征收补偿方式。

推进城镇化的过程中，相较于承包地的征收或者说农用集体土地转为国有建设用地浓厚的“集体”色彩，宅基地的处理虽然从法律性质上讲也涉及集体土地的处理，但由于直接涉及老百姓“家”的变迁，因而成为城镇化过程中更需要慎重处理的问题，而且更应当一地一策、因地制宜。在完善宅基地用益物权的权能，明确其享受有关土地增值收益，积极探索宅基地抵押、担保、转让试点，保护宅基地租赁权，维护出租人和承租人利益的同时，要积极探索符合当时实际和农民预期的宅基地征收补偿途径。

多年来，各地对城镇化过程中宅基地的处理有不少创新的做法。比如，广东顺德较早开展城乡统筹过程中探索的“村改居”，私人有偿申请集体土地转为国有，政府提供服务的机制，“具有较强的超前性”。又如，重庆的“地票”交易，所谓的“地票”，是指包括农村宅基及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公共事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。

上述两个都是比较成功的经验，但不一定适宜于北京这样人多、地少、房价高的特大城市。相比较而言，源自于“民本自发”与“政府自觉”的浙江嘉兴城乡一体化过程中探索的“两分两换”模式，以及北京的近邻天津在多年实践基础上推出的“宅基地换房”模式，比较适合北京市通州区的实际。从对宅基地的处理来看，嘉兴模式和天津模式一样，都是“宅基地换房”，是指在国家现行政策的框架内，通过对农民宅基地（包括村庄集体建设用地）的整理，以不减少耕地为前提，高标准规划建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民按照规定的置换标准以宅基地无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地由村委会组织农民整理复耕后，实现耕地的占补平衡。

（三）业：适应农业到就业的转变，创造业态环境

解决“人”“地”的问题，只是基本解决了让农民安心“进城”“安居”的问题，接下来必须解决“乐业”的问题。充分实现就业是解决征地农民生计来源、加快市民化从而加快城镇化进程的重要保证。如果这些新市民没钱挣、没事干，不仅新型城镇化的目标没达到，也必然增加农民市民化以后的社会管理压力。根据实地调研情况，结合其他地区城镇化过程中的经验，我们认为从政府角度来说，新型城镇化过程中促进创业、扩大就业，可围绕三个方面做文章：

1．重视乡村集体资产经营，作为新市民就业第一保障

解决好城镇化进程中的乡村集体经济产权问题，既是顺利推进城镇化的条件，也可以为农民市民化以后的“生计”提供基础保障。目前，北京市已经建立起关于农村集体经济管理、处置和改革的一系列行政法规和政策文件，包括《北京市农村集体资产管理条例》《北京市农村股份合作制企业暂行条例》，以及《关于进一步深化乡村集体经济体制改革加强集体资产管理的通知》（京发[2003]13号）等，为城镇化过程中深化集体经济产权改革、以股份制方式开展集体资产处置等提供了法律和政策框架。

乡村集体经济产权改革的基本思路，一般以农村产权制度为主线，以股权配置、股权界定、股权流动为突破口，构建“归属明确、权责清晰、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，建立起适应市场经济体制的集体资产管理运行机制。实践中一般的做法是，在设置一定比例集体股（一般20%～30%）的同时（有的还设置有农村土地承包经营权转化的基本股），集体经济组织成员可以持有个人股（有的还分优先股和普通股）。需要强调的是，在对乡村集体经济产权制度进行改革与创新的过程中，始终要坚持以保护农民合法权益为核心，要在保证提取必要的公共积累的前提下，将集体经营性净资产全部折股、量化到人。从这个角度出发，宜尽可能地降低集体股的持股比例。因为“如果没有建立有效的民主监管制度，设立集体股的最大受益者就是干部”。

在坚持股份制改革的同时，从盘活集体资产、促进保值增值出发，从沿海经济发达地区的实践看，宜将乡村集体资产由实物管理转向资本经营。具体举措上，可以是组建农村集体资产经营公司，使之成为独立法人实体；也可打破农村集体资产的乡村地域限制，采取多种形式跨行业、跨地区和社会多元资本相结合，充分发挥农村集体资产的自身优势，发展各种合作经济组织。

同时，为了加强资产监督管理，一般都会建立乡村社区一级集体资产监督管理制度、集体资产管理考核体系，有的还建立了镇一级集体资产管理委员会。本文认为，根本上还是要立足集体资产经营管理机构，充分体现成员自治的精神，着力构建和完善监督约束、风险防范、股权转让、经营激励和投资决策等机制。特别是应建立完善集体资产经营管理机构的法人治理结构，使其从所有者直接管理向委托职业经理人管理方向转变，真正实现法人治理、企业管理。

2．创建特色小镇，创造更多就业岗位

在推进新型城镇化过程中，地方政府特别是市县政府要大胆开拓，创新思路，积极谋划，立足当地的区位、自然资源、人才等比较优势，选准选好切入点、主题、项目，建设主题概念型、休闲旅游型、产业集聚型等小城小镇，为城镇发展注入不竭动力，持续创造就业岗位。

在这方面，浙江近年来创建特色小镇的成功经验可资借鉴。2015年初浙江省委省政府提出创建特色小镇战略，2015年5月浙江发布《省政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》。一年多时间，特色小镇建设就取得显著成效，梦想小镇、云栖小镇、黄酒小镇等一个个各具特色的小镇，如同漫天繁星散落在浙江大地上，成为加快产业转型升级的新载体，引发全国关注，赢得了中央领导的高度肯定。首批37个特色小镇吸引了3300多家企业，完成投资480亿元，有5个小镇投资已经超过20亿元。2015年5月习近平总书记在考察浙江时，对特色小镇给予充分肯定；在中央经济工作会议上，总书记大段讲述特色小镇。

从浙江实践中可以吸取的经验做法至少有：一是特色小镇不必拘泥于按行政区划。可以“非镇非区”，关键是要“紧贴产业”。二是要各司其职、特色突出。浙江各特色小镇分别主攻信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等“万亿”产业，或者茶叶、丝绸、黄酒等浙江的历史经典产业。三是形态上要“小而美”。“小”即规划面积一般控制在3平方千米左右，建设面积一般控制在1平方千米左右。“美”指特色小镇要建成3A级以上景区，其中旅游类特色小镇要按照5A级景区标准建设。

3．改革创新劳动就业制度，提高新市民的素质和劳动技能，促进市场化自主就业

农民市民化的结果必然是农民非农化、就业市场化。上述两个方面着力，只能解决一部分地区、一部分人群的生计和就业问题，还有大量的新市民需要具备市场化的就业能力。

首先，政府有关部门要加快劳动就业制度的改革创新。完善劳动力就业政策，打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对土地被征用劳动力在城市就业的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”；发展劳动力就业市场，引进企事业单位，培育用工需求，并按照市场化原则，积极创造有利于充分就业的环境。

其次，要建立完善市区街道乡镇的就业服务网络。以市区劳动力市场为中心，以街道乡镇劳动力管理服务站为网点，建立起多层次、多维度的新市民就业服务网络。

再次，要加强职业培训，提高城市新市民素质和就业竞争能力。对新市民开展学历教育与技能培训相结合的培训模式。符合条件的可以推行培训券（证）制度，即把用于转移培训的专项经费转为培训券（证），直接发放到需要培训的新市民手中，新市民可以持培训券（证）自由选择培训机构。

最后，要通过社区等基层工作，引导和教育城郊新市民转变旧观念。要潜移默化改变新市民传统的人生态度、价值观念，普及没有技能、不提高技能就不可能稳定就业的新观念，确立自谋职业、竞争就业的新意识。

（四）资：适应政府单干到多方参与的转变，搞活投融资

城镇化过程中的基础设施建设、公共服务提供等，需要财政和金融支持。从宏观上讲，需要国家的财政体制和金融行业改革。本文主要探讨解决微观层面市县政府如何解决城镇化投融资困难问题。除充分利用土地财政的腾挪空间以及其他相关财政预算安排，地方政府还需要通过或者利用各种渠道，强化城镇化的投融资保障。特别是在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（一般简称“43号文”）出台后，地方政府融资平台融资功能被要求剥离（即“城投债”融资模式受限）的背景下，更需要“撬动”多方资源。从市县级地方政府的视角来，可以有如下渠道：

1．利用政府与社会资本合作模式

在推动城镇化过程中，除了运用土地财政的成熟运作模式，当前政府要善于通过政府与社会资本合作（PPP）模式为城镇化项目融资。在省级或者地市政府申报确定PPP项目以后，在具体操作上，相关政府可以按照“剥离融资平台公司政府融资职能”的思路，推进融资平台的混合所有制改革和转型，成为国有资本运营公司，并与拟参与相关城镇化PPP项目的社会资本合作成立特别目的公司（SPV），开发相关城镇化PPP项目。在此过程中，政府只按相关法律制度和事前约定承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担SPV的偿债责任。

从真正体现PPP理念、促进城镇化进程出发，在推动相关的基础设施建设、公共服务提供的PPP模式中，政府要注意以下几个方面：一是要包容多方社会资本参与一个PPP项目，允许投资企业、各类股权投资基金、各类资产管理公司等社会资本参与设立SPV；二是要支持PPP项目后期的再融资安排，在国有资本经营公司和社会资本共担风险、共享收益的原则上，支持SPV通过银行贷款、发行债券等方式再融资；三是要支持PPP项目中社会资本的市场化退出，包括在全国性、区域性产权股权交易市场的股权、资产等的交易、转让等。

2．用好城镇化基金平台

城镇化基金（或者称城镇化产业基金、城市发展基金等），属于私募投资基金的范畴，由产业投资基金发展而来。该模式下，政府以财政投入启动资金，向银行、信托、基金等特定机构筹集社会资本成立产业基金，共同投向城镇化中一级土地开发、保障房建设、道路交通建设等公益性项目。城镇化基金依法接受证监会的监管，其管理人应依法到中国证券投资基金业协会登记，基金依法备案后即可运作。

目前实践中，城镇化基金主要由省级政府、地市政府与银行、信托、其他基金等机构合作设立。从市县一级政府的角度来说，要善于争取和利用好这些基金投资于本地的城镇化项目。相比较而言，市县级地方政府的财政实力比较弱，在“城投债”这一主融资渠道受限，公益性项目通过PPP模式引入社会资本的难度较大的现实情况下，积极争取利用城镇化基金是一个很好的选择。

3．引入专业资产管理机构

城镇化的过程中，征地补偿、房屋拆迁补偿、集体资产处置等客观上会造成大量的资金流动，这些资金大多不会在短时间内一步到位分配到进城农民或者说新市民手里，有的甚至会在集体账户上“趴着”。在赴通州乡镇调研时，我们也了解到，部分村（社区）为老百姓考虑，采取“细水长流”的做法，未将集体资产处置的资金一次性发放给村民（居民），而是留在设立的集体资产管理机构账户上，有的金额高达一两亿元。

对于这部分资金（有的还可能有其他非资金资产），如果任其“趴”在活期账户上，仅能得到少得可怜的活期利息，无疑是一种浪费。在这种情况下，可以考虑与依法运营的基金管理公司、资产管理公司、信托公司等资产管理机构合作，委托其进行管理，并可投资于国债、金融债、公司债、货币市场等稳健品种，实现保值增值。

4．因地制宜培育良好的金融生态

市县地方政府要利用有限的金融政策权限，营造有利于本地区城镇化的金融环境，充分动员银行信贷等传统资源，因地制宜推动金融创新，培育支持城镇化发展的金融生态。

一是要充分动员银行贷款。一方面，争取商业银行配合政府做好城镇化所需资金筹措计划，通过时间和期限的合理安排，为城镇化项目提供信贷支持；另一方面，要鼓励商业银行通过短期贷款、小额信贷等，积极支持符合各地城镇资源禀赋、具有发展前景的企业，支持解新市民创业、就业。

二是要因地制宜培育消费金融、服务金融、科技金融。城镇化中进城人口的消费需求很大，要鼓励金融机构发展消费金融，提供服务于住房、耐用消费品、教育文化等消费需求的金融产品，支持生产生活性服务业发展。根据当地的实际，酌情推进服务金融、科技金融发展。例如，如果本乡镇人才聚集，可探索创新抵押担保方式，推进专利权、著作权等知识产权担保融资；如果本乡镇的物流等服务业聚集，可重点推动针对服务业的产业链金融产品，支持“轻资产”的贷款融资。

三是构建社区金融服务体系。区县政府要针对小城市、小城镇的特点和需要，按照“普惠金融”的理念，着力发展县域金融，特别是要着力构建多样化的社区金融服务体系，积极培育和协助设立社区银行、村镇银行、小贷公司、担保公司等。同时，包容民间借贷活动，提供良好法治环境。

（五）治：适应村民到居民的转变，创新基层治理

与乡村社会的“简单”相比，城市社会更加“复杂”。城镇化解体了旧的乡村或半乡村的社会关系和结构，构建了新的城市或城镇的社会关系和结构。从这个意义上说，基层治理就是新的主体以新的规则和方式去处理和调整新的社会关系和结构，就要适应城镇化发展的需要和城镇社会的实际，对基层治理的体制、机制和理念进行调整、变革和创新。

1．探索基层治理机构改革，提高政府治理能力

一是进一步强镇扩权。针对城镇化以后出现的人口规模大、经济实力强的“特大镇”现象，镇级政府作为“一线”，迫切需要提高对新增人口的公共服务能力。近年来，部分地区开展了“强镇扩权”“扩权强县”等试点，取得了一定的经验。对应通州的情况，有必要积极探索“强镇扩权”。

强镇扩权的关键在于市政府、区政府向镇政府下放权限，扩大和增强镇级政府的职权和服务能力。具体来说，可以区分不同性质事项，采取不同的法律形式：对目前法律体系下必须以区县相关部门名义作出的行政许可、行政处罚等，可由市级相关部门委托镇政府或者相关站所行使职权；对国土、公安、教育、工商、卫生监督等，可以通过区县机构延伸、设立相关分局的形式处理，从而扩大镇级站所的职能权限；对规划、城建、环保、安监、劳动保障等“垂直”性质较强的，可以通过托管的形式，由区县政府下派人员到镇机关相关办公室，由镇政府归并管理。

需要注意的是，强调在特大镇开展“强镇扩权”改革，不是单纯提高镇级规格、增加人员编制，而是要把重点放在科学设置管理机构、优化职能配置上。特别是，“要适应从管理农村向经营城市的转变”“要增加与城市管理相关职能机构的设置”，以“完善特大镇政府的公共服务职能”。

二是稳妥处理“村改居”。“村改居”即指与城镇化相适应，城市的周边地区或者镇所在地成建制地实施“农转非”，“村民委员会”这一农村基层群众自治组织改为城市性质的“社区居民委员会”。应该说，“村改居”是城镇化的结果之一，但也有的将其作为城镇化的“路径”之一。不管怎样，迅速、顺利做好“村改居”工作，有助于发挥委员会在社区人口的重新组织化和居民自治、社区公共服务的生产和供应、促进原住村民融入城市并转变为新市民等方面的独特作用，促进城镇化。

受通州调研的启发，我们认为，“村改居”进程要贴合实际、因地制宜、一地一策。对于原有的村委会运转比较好、人员比较受认可的，在一定时期内，村委会可以适当形式保留，这有助于促进乡村向城市的过渡，有助于维护新社区的社会秩序。

三是综合管理执法，统一服务窗口。这是行政管理执法的趋势，面对城镇化的急剧转型、对新市民的心理冲击，更需强调统一窗口、简约行政。区县政府要加大综合执法改革力度，大幅减少执法队伍种类。在食品药品、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域推行综合执法；进一步完善城市管理、工商管理、文化等领域跨部门综合执法，改变重复执法、多头执法的状况。同时，对于乡镇政府（街道）在没有市场执法权的领域，在如前所述强镇扩权之前，要建立行政执法协调配合机制。

要大力推进政府公共服务综合平台建设，尽可能实现“一个门脸找政府、一个窗口办事情”。政府公共服务综合平台建设的路径，要考虑当地实际、历史沿革和群众习惯。可以设立统一的政府服务中心，也可以分别设立行使对企业和社会组织行政审批服务职能的政府行政服务中心、为市民提供公共服务职能的市民综合服务中心。不管采取哪种形式，服务中心要均衡、便捷地提供线上线下服务功能。

2．鼓励各方参与，促进社区自治

一是鼓励新市民参与新社区规划设计。塑造新市民的社区感，要从城镇化社区建设规划阶段做起，可以借鉴西方的“合作居住”社区的合理做法，通过鼓励居民互动参与社区规划与设计，使居民感到新社区就是自己的社区；在社区建设过程中，要注意建立“公共用房”，为多样的居民活动提供场所，如前所述促进居民参与社区管理等。同时要通过社区管理、社区活动、物业管理等各种渠道，积极创造邻里之间和睦相处、精神归依、心理安全的“社区感”，使城镇化居民的社区心理意识逐步得以强化，愿意参与社区活动，增强社区融入，为自觉的社区参与奠定良好的心理基础。

二是培育发展社区组织。社区自治是基层治理的关键环节，社区的健康发展从根本上讲有赖于社区成员积极关注社区发展和主动参与社区事务的意识与能力。要通过积极培育社区组织、支持社区组织发挥作用，来构建社区居民的长效社会支持系统。在这方面，可以引入发达国家“社区发展共同体”建设经验，促进新市民社区参与、心理适应及社会融合。“社区发展共同体”属于一种社区自治组织，以社区居民为主体成员，并包括社区行政和物业管理相关人员、社区内相关领域专家等。“社区发展共同体”通过建立居民代表议事、社区事务管理、居民公开参与等工作机制，组织社区应急分队、互助小组、轮流治安协查小队等“组织”，使居民真正发挥在社区事务管理中的积极作用。同时，可以管理包括社区“公共用房”、公用场地、社区网络互动平台系统、社区电台、电视台、社区图书馆等在内的社区资源。通过这些工作，“社区发展共同体”不仅可以有效促进社区自治，而且扩大了居民的参与度，有助于提高居民的社区归属感。

三是鼓励开发商参与社区治理。发达国家几乎都要求开发商参与社区建设、承担社会责任，如提供一定的公建配套设施、履行一定的社会责任、提供一定的社会服务等。而在我国，在新建小城镇社区，开发商进行的楼盘建设与政府“兜底”的社区建设还是“两张皮”。可以做出一定的利益安排，要求开发商承担一定的社区责任，特别是做好物业管理、配套服务等。

3．加强社区教育，增进理解沟通

在城镇化初期，对于拆迁、进城引起的新市民的焦虑、不安问题，可以通过前述的情感关怀、心理关爱暂时地解决。但从城镇化以后的城市管理和社区治理角度说，需要通过城市文明和社区教育塑造新市民，慢慢学会怎样做“城里人”。这也是促进城镇化居民积极参与社区事务、加强自我管理的心理基础。

这就需要在城镇化后尽快建立健全社区教育体系，普及城市文明，并增进与居民之间的理解与沟通。发达国家的城市治理中有发达的社区教育体系打基础，这是我国当前最缺乏的。社区教育是思想教育，是市民文化教育，也是生命教育和生活技巧教育。由于发达国家的社区教育弥补了学校教育的不足，城市人口的市民化进程才显得有条不紊。因此，应该因地制宜地构建以“家庭俱乐部”“群众谈心室”“社区服务中心”为特色的中国城镇、城市社区教育场所，同时注意防范以家庭为本位所形成的“私德”扩张；积极倡导各种社会力量参与社区学校、市民学校、家长学校、女子学校的教育，培育现代市民“懂城市规矩”，掌握城镇生存生活的技巧和在“陌生人社会”中的基本礼仪。

在社区教育和过程中，要适应新时代、新形势，用好新媒体、新工具，争取新青年、新一代。现在，互联网特别是手机上网十分普及，微博、微信及其朋友圈已经成为新市民表达焦虑、讨论问题、形成意见以及积累矛盾的渠道和途径。基层政府和社区管理者需要积极主动利用互联网、微信等新媒体，积极参与到市民、居民中去，及时发布情况，合理引导舆论，树立亲民形象，促进有效沟通。实践中，会客观存在市民、居民把基层政府和社区管理者“当外人”等情况，这就需要通过真心、贴心和细心工作，贴近群众、深入群众、获得群众认可，真正实现基层和社区治理线上、线下“两手抓”、“两促进”。

参考文献

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致谢

本课题在选题、研究、成文以及修改完善过程中得到了国家行政学院政治学教研部宋雄伟、张国玉老师的悉心指导和耐心帮助。两位指导老师在课题研究视角、框架建构、实地调研、内容把握等方面给予课题组许多建议和指导。成文后，又抽出宝贵时间亲自审阅文稿，提出进一步完善的意见和要求。课题组学员深受教育、甚为感动、深为敬佩，大家也为指导老师严谨负责、细心周详的治学精神所激励。

在课题的调研过程中，国家行政学院培训部安令裕主任、朱谐汉副主任等领导以及支远、杨伟敏等老师给予了许多支持帮助，调研也得到了潞城镇党委、镇政府的热情关照和悉心帮助。课题开题答辩过程中还得到了徐杰、金竹青、钟开斌、李勇、胡颖廉等老师的指导和启发。课题组在方方面面的鼓励、指导、支持、帮助下，取得了比较丰富的资料和非常重要的思想交流，在此向所有给予我们帮助的人们致以真诚的感谢！

由于课题研究时间有限、课题组学员经验阅历有限、研究能力有限，论文一定还存在很多尚待完善的地方，恳请读者批评指正。

指导老师介绍：

宋雄伟 国家行政学院政治学教研部副教授

张国玉 国家行政学院政治学教研部副教授

课题组成员介绍：

梁铭 新疆维吾尔自治区伊犁师范学院计划财务处处长

陈竹华 中国证券监督管理委员会法律部诚信建设处处长

李亮 国土资源部规划司投资管理处处长

吴辉 陕西省杨凌农业高新技术示范区党工委管委会副秘书长

乌兰 内蒙古自治区阿拉善盟纪委派驻第五纪检组组长

曹庆 山西省水利厅渔业局局长

刘甡轶 共青团黑龙江鹤岗市委书记、党组书记

申健 北京市通州区委办公室常务副主任