第二条 财政性资金和服务的解释、说明

第二条 政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。

以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。

国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。

政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

【条文释义】

一、对“财政性资金”定义的必要性

我国《政府采购法》第二条第二款规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

作为法律适用的主体、资金、项目、标的四大要素之一，判定采购资金来源的性质是确定采购行为是否适用《政府采购法》的重要条件之一。鉴于法律未对“财政性资金”的概念范畴做出进一步的解释说明，实践中对其含义的理解也存在较大的差异，导致实践中对政府采购行为的认定出现矛盾，影响对政府采购行为的科学管理和严格的监督执法。因此《条例》才需要对“财政性资金”做出准确清晰的解释。

二、对“财政性资金”概念范畴进行界定

（一）以纳入预算管理来界定财政性资金

该条第一款明确界定：财政性资金是指纳入预算管理的资金，《政府采购法释义》中曾对财政性资金做出解释：预算内资金+预算外资金。但是，2010年财政部发布了《关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕80号），规定从2011年1月1日起，将全部预算外资金纳入预算管理。《条例》用纳入预算管理来界定财政性资金，不仅使概念的实践更加清晰，而且和2015年1月1日实施的新《预算法》顺利衔接。

新《预算法》规定，国家预算管理的资金包括：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，对财政性资金进行了全覆盖。2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出“实行全口径预算管理”这一表述，全口径预算管理是我国财政体制改革的目标之一，是深化财政体制改革的重要任务，也是财政体制改革中的一个大难题。全口径的预算管理为全口径的政府采购管理奠定基础。因此，界定“财政性资金”的概念范畴促进了政府将预算管理和预算资金进行有机结合的执行工作，进而完善财政资金的管理模式。

（二）依预算采购的政府采购行为才会严格按照预算规定的用途和核定的金额进行

该条第二款规定：“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。”所谓视同可以解释为推断或认定，我国目前地方债务庞大又缺乏有效监督，因此，将该类资金纳入财政性资金管理，并依照《预算法》对其全方位的管理包括支出管理，依照获批准的预算进行采购，政府采购行为就会严格按照预算规定的用途和核定的金额进行，这对于防范地方财政风险有重要意义。

该条第三款是对混合性资金性质的界定，混合性资金俗称拼盘资金。法律规定，能分清资金使用性质的，按照其性质处理；不能分清的，统一按照财政资金管理；同时没有规定财政性资金在采购项目中应占的比例。该条款对混合性资金性质进行从严界定，以加强对政府采购行为的管理。

（三）对《政府采购法》第二条第七款的服务项目做了解释

主要包括两个方面：政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

（1）政府自身的服务

政府自身的服务首先是保障政府部门自身运转需要向社会购买的服务。其主要包括：公文印刷、物业服务、公车租赁、系统维护等。其二是政府履行宏观调控市场监管等职能需要向社会购买的服务。其主要包括：法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传，法律咨询等。

（2）政府向社会公众提供的服务

这项服务主要包括：公共设施管理服务、环境服务、技术服务、教育、医疗卫生和社会服务等。

《条例》对财政性资金的上述规定厘清并扩大了政府采购管理的范围，政府采购的严格管理为全面落实新《预算法》奠定了坚实的基础。

三、关于非财政资金

非财政性资金主要是指事业单位和团体组织的自有收入，包括经营收入、捐助收入、不用财政性资金偿还的借款等。采购人全部用非财政性资金开展的采购活动，不受《政府采购法》和《条例》的约束，这些采购项目不是政府采购项目。

实践中，利用财政性资金入股企业与其他资金（如通过PPP引入的社会资金）共同注册成立项目公司，然后由项目公司建设的项目。由于项目公司不是行政机关、事业单位和团体组织，其中的采购活动不适用于《政府采购法》及其《条例》。但是，依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金）（〔2014〕113号）文的有关规定，如该项目列入地方或部门PPP项目范围，财政部分对其负有管理的职责。

【案例1-2】

明确财政性资金意义何在？

【媒体报道】

在某省药品和医疗器械集中采购项目中，采购结果公布后，有生产企业向新闻媒体反映了采购当中存在的某些违法问题。新闻媒体向采购机构提出要求解释该采购项目是否适用政府采购法，如果适用则存在某些违法问题。采购机构对照《政府采购法》第二条的规定，无法得出是否适用政府采购法的结论，其中最重要的一点争议就“财政性资金”的争议，该采购项目的资金来源于医院的自收自支的收费，不是来源于财政拨款。

【法理研究】

当时有两种不同的观点：①狭义理解。财政性资金仅指财政拨款资金，该项目的资金显然不是财政性资金。②广义理解。财政性资金不仅指财政拨款资金，也包含与财政拨款性质相同的资金。医院是国有资金投资的，利用国有资产经营收费的资金也是具有财政性质的资金，因此该项目虽然是医院自收自支的资金，但年初收入和支出都纳入地方政府预算，仍然是财政性资金。

由于当时没有具体的法律法规的相关规定，采购机构最终也没有法律依据回答是否适用《政府采购法》，而是回避了这一问题，间接回答说药品和医疗器械集中采购是根据具体的国家政策和卫生部的某些规定进行的。

按照目前国立医院财务管理的实践和《条例》的规定，前述第一种广义理解的“财政性资金”不妥。现在公立医院的经营收入和支出，在年初都会列入地方财政预算。因此，上述案例的资金应当受《政府采购法》和《条例》的约束，适用《政府采购法》和《条例》。有些地方医疗器械制造企业免费给地方医院提供医疗器械，称之为“投放”，企业通过试剂的有偿使用收取回报，试剂费由患者支付，该类项目不受《政府采购法》的约束。