第一部分 总报告

一 研究新疆人口与计划生育工作的特殊性和重要意义

人口问题是当今世界各国共同关注的重大问题，直接关系到国家或地区的整体安全和经济社会的持续稳定健康发展。新疆深居欧亚腹地、扼守西部边陲、与多国接壤、边境线漫长、少数民族聚集、多民族跨境、生态环境脆弱等基本特点，决定了新疆人口问题的特殊性和相对复杂性。

从自然特征看，新疆属于典型大陆性干旱气候，境内植被稀少，荒漠广布，荒漠生态生物链简单，是典型的脆弱生态系统，资源环境对人口的承载能力差，人口因素以及人类活动对环境的作用后果显著，人口与资源环境之间的安全关系极易被损害。一方面，新疆的人口增长速度和人口规模正在追赶或者超越资源环境人口承载容量，人口发展和生态环境处于不可持续状态，几乎接近资源环境能够承载的最大限度。另一方面，传统的经济发展模式和资源导向型的开发战略相结合，造成了资源的过度开发和浪费；资源开发利用技术低下，造成了资源有效利用率过低和严重的环境污染；掠夺性开发造成了生态环境的严重破坏；环境保护和治理能力及投入能力差，生态破坏几乎永久性不可逆转。在绿洲内部，人口与资源环境的矛盾越来越紧张，新疆绿洲人口密度近300人/平方公里，接近东部沿海发达省份平均人口密度；绿洲外部环境，特别是生态环境恶化的现象已非常严重，土地荒漠化、沙漠扩大化、生物多样性下降、水资源质量下降等已开始危及绿洲，更危及新疆人口生存与发展。新疆的发展，需要一个和谐安全的人口资源环境体系。

从人文特征看，第一，新疆是多民族聚居区和多种文化的交会区，全国56个民族的绝大部分在新疆都有分布。新疆60%以上人口是少数民族，其中穆斯林人口占全国穆斯林总人口的一半以上，占新疆少数民族人口的97%。新疆周边中亚、南亚国家也主要是伊斯兰国家。在国内，穆斯林人口是我国人口增长率最高的人群；国际上，周边伊斯兰国家又是世界上人口增长最快的区域。新疆降低生育水平的关键在少数民族，少数民族降低生育水平的关键在穆斯林。受国内外因素的影响，穆斯林降低生育水平的压力很大。由于政治、经济、历史、文化、民族、宗教等多种因素的综合影响，新疆人口问题复杂多样，体现在各民族人口的数量增长、分布格局、素质差异、人口结构等方面。区域的稳定和发展需要适度的人口数量、合理的空间分布、优化的人口结构，需要各民族人口的均衡发展。第二，新疆陆地边境线总长度达5600多公里，周边与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗等八个国家接壤，战略位置极为重要。2009年8月25日，胡锦涛总书记在自治区干部大会上强调指出：新疆是我国西北的战略屏障，是我国实施西部大开发战略的重点地区，是我国对外开放的重要门户，也是我国战略资源的重要基地。要实现和确保这些重要战略目标的实现，新疆的人口发展必须与新疆的战略定位相协调。第三，新疆所处的区域国际环境加剧了人口问题的复杂性。跨界民族是新疆的一大特色，容易受到周边国家的影响。中亚、西亚的泛民族主义思潮直接影响着新疆的社会稳定。历史的教训是惨痛的，边境安全与人口发展关系密切。第四，新疆少数民族计划生育政策被一些别有用心的组织或国家刻意制造成为一个很敏感的话题，也是“三股势力”煽动群众和攻击政府的所谓“把柄”。这无疑增加了新疆人口和计划生育工作的难度。“三股势力”的分裂破坏活动，直接影响新疆的安定和可持续发展。

经过30多年的努力和计划生育实践，新疆的人口计划生育工作取得了积极的进展。汉族人口已经完成人口转变，实现了稳定的低生育水平，少数民族人口过快增长的势头基本得到有效控制，正向更替水平迈进；教育和医疗卫生条件显著改善，人口素质不断提高，民众的健康水平明显提高，人口平均预期寿命达到70岁；住院分娩率稳步增高，孕产妇死亡率和婴儿死亡率大幅下降；人口数量得到有效控制，缓解了对经济、社会、资源、环境造成的沉重压力，增强了区域可持续发展的能力，创造了难得的“人口机会窗口”，为经济社会持续稳步快速发展提供了“人口红利”机遇。

然而，人口发展有自身的规律性，以控制人口增长速度和人口规模为主旨的计划生育实践所产生的人口效果同样具有“双面性”。新疆的人口问题正在由过去的以数量为主向数量、质量、结构、分布等相互交织转变。人口、经济、社会、资源、环境等要素进入激烈碰撞、矛盾尖锐的时期，人口问题更具有复杂性、严峻性和挑战性。

人口现象是长周期事件，人口问题的表现具有显著的滞后性，人口问题一旦显现，往往已错过治理和解决的最佳机会。现在的人口发展模式是以往各要素长期作用的结果，也是未来人口变动的基础。人口发展有自身的规律性，人口发展模式或趋势一旦形成，就必然沿着一个固定的方向发展变化，十几年甚至几十年不能扭转。要想改变人口发展的轨迹，需要付出长期努力，对人口转变结果的判断，要有前瞻性，要有远见，要高瞻远瞩。

正是基于以上认识，本课题立足新疆实际，着眼于新疆的繁荣、发展与稳定，运用人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展理论，采取定性分析与定量描述相结合、理论分析与实证研究相结合、面上论证与专题研究相结合的方法，对新疆人口发展和计划生育工作的历史、现状、问题进行深入探讨，摸清新疆人口发展的基本态势，掌握新疆人口发展的基本区情，对新疆人口和计划生育工作的若干重大理论和实践问题进行重点研究，对新疆未来一个时期的人口发展进行预测，为统筹解决人口问题建言献策。这对新疆的发展和稳定乃至全国的发展和稳定，具有极其重要的现实意义。

二 新疆人口发展现状和特点

（一）人口控制成效显著，人口再生产类型发生明显转变

1949年之前，新疆人口再生产类型处于高出生、高死亡、低增长阶段。1949年，新疆人口规模仅为433.34万人。新中国成立后，随着社会生产力的迅速发展，人口死亡率快速下降，人口自然增长率快速提高，新疆人口再生产类型开始进入高出生、低死亡、高增长阶段。新疆人口出生率在1949～1975年的26年间，除1959～1961年的“三年自然灾害”期间下降到30‰以下外，其余年份均超过30‰，个别年份甚至超过40‰。自20世纪70年代中期开展计划生育工作以来，新疆人口过快增长的势头得到了有效控制，妇女生育水平迅速下降，人口出生率由1975年的33.1‰下降到2007年的16.79‰，下降了16.31个千分点；人口自然增长率由1975年的24.36‰下降到2007年的11.78‰，下降了12.58个千分点；妇女总和生育率由1970年的5.14下降到现在的2.2左右，已降至政策生育水平以下。据测算，自开展计划生育工作30多年来，全区累计少生370多万人。新疆人口再生产向低出生、低死亡、低增长阶段转变（见表1、图1、图2）。

（二）人口质量显著改善，人口素质明显提高

从人口身体素质来看，1949年以前，新疆人口死亡率和婴儿死亡率都非常高。新中国成立后，特别是改革开放以来，随着经济的发展以及政府对文化教育和健康方面的巨大投入，人口质量有了显著提高。2007年，全区拥有医院、卫生院1629个，医生43551人，病床数90329张，分别比1949年的48个、82人、696张增长了32.9倍、530.1倍、128.8倍。2007年平均每万人拥有医院0.78个、医生20.79人、病床41.6张。人口死亡率由1949年的20.82‰下降到2007年的5.01‰。婴儿死亡率由1949年的420‰～600‰下降到现在的29.76‰。孕产妇死亡率由1949年的1500/10万人下降到现在的123.7/10万人。住院分娩率达到62.01%。人口平均预期寿命由新中国成立前的不到30岁提高到2000年的67.41岁，比1949年增加了约37岁。

从人口文化素质来看，新中国成立前，新疆是全国人口文化素质最低的省区之一，文盲、半文盲人口占全区人口的95%以上，6岁及以上人口的平均受教育年限还不到小学一年级水平。50多年来，新疆文化教育事业飞速发展，各民族人口的文化素质发生了质的飞跃，文盲、半文盲大幅减少。文盲、半文盲人口的比例分别由1982年的33.57%、1990年的19.52%下降到2000年的7.72%。6岁及以上人口的平均受教育年限到2000年已上升到7.73年（相当于初中一、二年级水平）。“五普”资料显示，新疆每10万人口中，有大专以上文化程度人口5127人，高中及中专文化程度人口12178人，初中文化程度人口27552人，小学文化程度人口37909人。文盲人口有103.68万，文盲率为5.62%。与全国平均水平相比，大专以上文化程度人口的比例高于全国平均水平，文盲率比全国平均水平低1.36个百分点。

据2005年全国1%人口抽样调查数据公报，全区人口中，具有大学及以上文化程度的人口为159.70万人，高中文化程度的人口为253.61万人，初中文化程度的人口为634.49万人，小学文化程度的人口为645.30万人。与第五次全国人口普查时相比，大学文化程度的人口增加65.05万人，高中文化程度的人口增加28.82万人，初中文化程度的人口增加125.90万人，小学文化程度的人口减少54.48万人。

（三）人口年龄结构已由年轻型转变为成年型，劳动力资源供给丰富

国际上通常把人口年龄结构分成三种类型，即年轻型、成年型、老年型，其衡量的标准包括少年儿童系数、老年系数、老少比、年龄中位数（见表2）。

从“五普”资料来看，2000年新疆少年儿童系数为27.27%，与“四普”相比，下降了5.78个百分点；老年系数为4.67%，较“四普”上升0.76个百分点；老少比由“四普”的11.82%上升到17.14%，提高了5.32个百分点；年龄中位数“四普”时为21.95岁，“五普”时为27.1岁，增加了5.15岁。劳动年龄人口比例上升到68.06%，比“四普”时提高5.02个百分点，数量达1256.4万人，比“四普”时净增300.9万人，年均增长5.63%，其中15～34岁年龄段人口占劳动适龄总人口的比例高达57.95%。根据国际上关于人口年龄结构的衡量标准，2000年新疆人口年龄结构处于成年型。

2005年全国1%人口抽样调查资料显示，新疆全区人口中，0～14岁的人口为471.98万人，占总人口的23.5%; 15～64岁的人口为1405.72万人，占总人口的70%; 65岁及以上的人口为130.45万人，占总人口的6.5%。与第五次全国人口普查相比，0～14岁人口的比例下降了3.77个百分点，15～64岁人口的比例上升了1.94个百分点，65岁及以上人口的比例上升了1.83个百分点。一方面，劳动力年龄人口比例高，人口抚养负担轻，有利于促进经济增长，使得新疆正处于“人口红利”时期。另一方面，就业形势也非常严峻。与此同时，人口老龄化步伐加快。

（四）人口分布不平衡，“南多北少”被“北多南少”的格局所取代

新疆人口地域分布的显著特点是分布不平衡。新疆地处西北干旱区，占全国国土面积的1/6强，高山、绿洲、戈壁、沙漠等自然景观和人工景观格局使人口从海拔-154米到5400米的地带都有分布。由于高山雪峰和戈壁沙漠面积大，再加上水资源极为缺乏且空间差异很大，最终光、热、水、土资源环境较好的绿洲成为人类社会经济活动的中心。2007年，新疆人口密度为12.6人/平方公里，其中绿洲人口密度达到299.3人/平方公里。在占新疆土地面积近4.2%（约7万平方公里）的绿洲上，分布着全区95%以上的人口，人口的空间分布极不平衡。

与社会经济和生产力布局相联系，新疆人口分布在各区域之间不平衡。1949年以前，新疆由于远离经济发展较早的沿海省区，而且交通极端落后，以横亘新疆中部的天山为界，社会经济大致分为北疆游牧区和南疆农业区两大类。在较长历史时期内，南疆各地区的人口总量大于北疆。1949年，南疆地区人口有303.94万人，占全区总人口的70.14%；北疆地区（含东疆区）人口为129.40万人，占全区总人口的29.86%。新中国成立后，随着各地区经济水平的发展变化，人口分布出现了新特点。到1978年，北疆地区（含东疆区）人口已发展到630.29万人，占全区总人口的54.15%；南疆地区（包括南疆三地州、南疆东北部区）人口为533.69万人，占45.85%。北疆地区人口比例超过南疆地区8.3个百分点，与1949年相比，南疆人口的比例下降了24.29个百分点。由此，新疆人口分布“南多北少”的格局被“北多南少”的格局所取代。

2007年末，北疆区（此处含天山北坡区）人口占全区总人口的46.31%，东疆区人口占全区总人口的5.61%，南疆东北部区人口占全区总人口的17.60%，南疆三地州人口占全区总人口的30.48%。

从近3年的情况来看，北疆区人口比重持续增加，东疆区人口比重呈下降趋势，南疆东北部区人口比重呈上升趋势，南疆三地州人口比重先升后降。但是，人口分布北多南少的状况没有改变。北疆区加东疆区人口仍占全区总人口的51.92%。不过，应该关注的是，南疆三地州人口总量约占全区总人口的1/3（见表3）。

（五）城镇人口急剧增长，人口城镇化水平不断提高

新中国成立以来，伴随社会经济的发展，新疆人口城乡构成也发生了变化，城镇人口急剧增长，人口城镇化水平不断提高。2000年，新疆有城市19个，镇194个，城镇人口总量达到624.18万人，占全区总人口的33.75%。与1949年相比，51年间，新疆城镇人口增加了10.8倍，年均增长率为4.96%，超过了同期全区人口总量的增长速度。

2007年，新疆城市数量达到21个，城镇人口达到820.27万人，人口城镇化率达到39.15%，比2000年增加196.09万人，年均增长3.98%。城镇人口占总人口的比例上升了5.4个百分点，人口城镇化水平不断提高。

（六）少数民族人口稳步增长，规模不断扩大

新中国成立初期，新疆只有13个民族，少数民族人口为404.24万人。新中国成立后，党和国家非常重视少数民族地区的经济建设及民族发展，在民族地区实行了一系列优惠政策，为少数民族地区发展创造了优越的条件，使民族种类不断增加，人口总量大幅增加。目前新疆的民族种类已达到55个，在全国56个民族中只缺少布朗族。与新中国成立前相比，少数民族增加了42个，少数民族人口由1955年的456.73万人增加到2007年的1271.27万人，增长了1.78倍，少数民族人口占总人口的60.68%。新疆已成为少数民族人口超过1000万人的少数民族省份之一。

在世居的13个主要民族中，人口主要集中于维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族、柯尔克孜族、蒙古族等6个民族，其中维吾尔族、汉族人口均在500万以上，哈萨克族人口在100万以上，回族人口在80万以上，柯尔克孜族、蒙古族人口均在15万以上。

（七）流动人口规模不断广大

伴随着新疆的历次开发进程，特别是西部大开发战略的实施，流动人口的规模不断扩大。根据人口和计划生育统计报表资料，2007年底新疆流动人口114万人，其中区内流动人口27万人，跨省流动人口87万人。而根据公安统计报表，新疆流动人口总量从1983年的30万人增加到2007年的392万人，24年间增长了12倍，平均每年增长15万人，年均增长率达到11.3%。流动人口数量增长迅速，占总人口的比例不断增大。流动人口占总人口的比例由1983年的3.2%上升到2007年的18.7%，增幅达15.5个百分点。

三 新疆计划生育工作的开展历程

新疆实行计划生育经历了在汉族人口中宣传、实行和在少数民族人口中宣传直至全面实行两个阶段。

第一阶段历时6年，在汉族人口较为集中的地区宣传计划生育直至在汉族人口中全面开展计划生育工作。1975年11月，以自治区党委发布《关于开展计划生育工作的补充通知》为标志，在汉族人口较为集中的地区宣传和开展计划生育工作，重点是乌鲁木齐、克拉玛依、奎屯、石河子、伊宁、哈密市和地、州所属国营农场。1981年4月，自治区人民政府发布《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》（新政办[1981] 32号文件），开始在汉族人口中全面实行计划生育。

第二阶段历时5年，从在少数民族人口中宣传计划生育到政策制定和逐步实行计划生育。1983年9月，自治区六届人大三次会议将《新疆维吾尔自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》第九条“在少数民族中不提倡计划生育”修改为“在少数民族中也要实行计划生育，积极创造条件，逐步推行”，为在少数民族中实行计划生育做了积极的准备。1985年3月，自治区党委批转自治区计划生育委员会党组《关于计划生育工作的汇报》（新党发 [1985] 13号文件），初步规定了少数民族计划生育政策，并进一步完善了汉族计划生育政策。1988年4月，自治区人民政府颁布了《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》（新政办 [1988] 56号文件）。该规定自1988年5月1日起施行，少数民族由此开始实行计划生育。1992年7月1日，自治区人民政府颁布《新疆维吾尔自治区计划生育办法》（自治区人民政府令第28号），在《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》（新政办 [1981] 32号文件）和《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》（新政办 [1988] 56号文件）的基础上，明确系统地确定了新疆计划生育政策。至此，新疆开始全面实行计划生育工作。

2002年11月28日，自治区第九届人大常委会第三十一次会议审议通过了《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》。该条例规定了人口和计划生育工作的基本方针，各级政府和计划生育部门及相关部门、社会各方面的职责，是贯彻国家《人口与计划生育法》的实施性法规，是对《人口与计划生育法》的细化和补充，使新疆人口和计划生育工作步入法制化轨道。

2006年5月，《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》的部分条款得到修改。

新疆的计划生育工作从一开始就受到国家人口和计划生育委员会的重视和关心。1985年6月，全国少数民族计划生育工作座谈会在乌鲁木齐召开，国家计生委副主任季宗权到会讲话；1991年，国务委员、国家计生委主任彭珮云专程到新疆视察、调研计划生育工作，深入基层认真听取各民族群众的意见；1998年，国家计生委主任张维庆专程赴新疆阿克苏地区，参加在计划生育工作中牺牲的计划生育专干莎吉木汗·莫明同志的“模范公务员”命名大会；2007年3月，在自治区人口和计划生育工作会议上，国家人口计生委主任张维庆同志专程到会，做了关于学习中央《决定》辅导报告。

同时，新疆的计划生育工作也一直受到自治区各级党委、人民政府的高度重视。从1991年开始，自治区党委、政府每年都要召开人口、环境、资源工作座谈会；2007年后，每年都召开各地州、县市“一把手”参加的人口和计划生育工作会议，安排部署新一年的人口和计划生育工作，坚持实行人口与计划生育目标管理责任制，每年组织自治区党委、政府、人大、政协等部门领导考核计划生育工作，把计划生育各项措施落到实处。各相关部门在各自职责范围内发挥了积极作用，齐抓共管、综合治理人口问题的局面初步形成。

四 新疆人口和计划生育政策的变迁

（一）晚婚晚育政策

1．汉族居民晚婚晚育的规定

20世纪70年代末80年代初，新疆维吾尔自治区人民政府根据国家有关文件精神，在部分城镇汉族居民中开始推行计划生育试点工作，并根据《中华人民共和国婚姻法》，结合新疆实际制定了晚婚晚育的政策和规定。

1981年4月4日，自治区人民政府在《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》（新政办 [1981] 32号文件）第二条第二款规定：“女性二十四周岁以上生育称为晚育。”

1981年11月1日，又在《关于贯彻〈新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定〉中一些问题的处理意见》（新计育办[1981] 14号文件）中进一步解释为：“按法定结婚年龄推迟三年以上结婚称为晚婚。”

1992年4月7日，自治区人民政府发布的《新疆维吾尔自治区计划生育办法》（自治区人民政府令第28号）第十五条规定：“按法定年龄推迟三年，即汉族公民男25周岁、女23周岁，少数民族男23周岁、女21周岁结婚为晚婚。达到晚婚年龄结婚的女性按计划生育的为晚育。”

1993年11月5日，自治区人民政府在《关于〈新疆维吾尔自治区计划生育办法若干问题的解释〉的批复》（新政函 [1993] 229号文件）中解释到：“第十五条所称晚婚年龄，即按《中华人民共和国婚姻法》和《新疆维吾尔自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉补充规定》所规定的结婚年龄推迟三年结婚为晚婚。”

2002年11月28日，由自治区第九届人大常委会第三十一次会议公布的《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》第十四条规定：“汉族公民男年满25周岁、女年满23周岁，少数民族公民男年满23周岁、女年满21周岁初婚的为晚婚。达到晚婚年龄结婚后生育的为晚育。”

新疆生产建设兵团在晚婚的问题上按自治区的政策执行。

2．少数民族居民晚婚晚育的规定

1988年，自治区人民政府在计划生育工作试点的基础上，开始在少数民族居民中推行计划生育政策，并依据《中华人民共和国婚姻法》制定了少数民族居民晚婚晚育的政策。

1988年4月20日，《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》（新政办 [1988] 56号文件）规定：“男女结婚不得低于《新疆维吾尔自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》所规定的年龄，即男二十周岁，女十八周岁。”“提倡晚婚、晚育和少生、优生。按法定结婚年龄推迟结婚的为晚婚。已婚妇女二十二周岁（含二十二周岁）以后生育第一胎的为晚育。”

在汉族和少数民族居民中全面实行计划生育政策以来，新疆晚婚晚育政策一直沿用至今。

（二）生育政策

新疆的生育政策与全国其他省区的生育政策相比，既有普遍性也有特殊性。从1979年至2006年的27年间，新疆的计划生育基本政策处于总体稳定、局部调整、逐步完善的阶段。

1．早期生育政策

新疆早期的计划生育政策可以追溯到20世纪70年代中后期。由于民族地区的特殊性，计划生育工作最早在自治区境内汉族人口相对集中的部分城市和各级党政机关、企事业单位、新疆生产建设兵团及驻疆部队中实行，并在城镇汉族居民中开展了“每对夫妻只生一胎、控制二胎、不生三胎”的宣传教育工作。

1981年，自治区人民政府根据国家有关文件精神，结合实际情况，在汉族居民中开始全面实行计划生育政策。1981年4月4日由自治区人民政府下发的《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》（新政办 [1981] 32号文件）是新疆最早的关于计划生育工作的行政规范性文件。其中第二条规定：“计划生育的基本要求是晚育、少生、优生，防止生育第三胎。”“少生，即每对夫妻生育一个孩子。城市普遍要求生育一个孩子；县镇、农垦团场和汉族聚居的农村要求生育一个孩子，逐年提高一胎率。”还规定“要求生育二胎的夫妻可以有计划地安排，生育间隔三年以上”。1981年11月1日自治区计生委在《关于贯彻〈新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定〉中一些问题的处理意见》（新计育办 [1981] 14号文件）中提出“符合七条中的任何一条，可有计划地安排二胎。在具体掌握上，对城市要严一些，对党团员和干部要严一些。对农村社员生二胎可适当放宽，但不准生第三胎”。

1985年3月15日，自治区党委听取了自治区计生委党组工作汇报后，在《进一步完善汉族现行的计划生育政策》（新党发 [1985] 13号文件）中对生育二胎问题又做了补充规定，规定了可以生育二胎的6个条件。

1992年4月7日，自治区人民政府以政府令的形式发布了《新疆维吾尔自治区计划生育办法》（自治区人民政府令第28号）（以下简称《办法》）。这标志着计划生育工作在全区各族居民中全面展开。《办法》对新疆各族居民的生育政策做出了规定：城镇汉族居民一对夫妻只准生育一个孩子，少数民族居民一对夫妻只准生育两个孩子。农牧民一对夫妻可生育两个孩子，少数民族农牧民一对夫妻可生育三个孩子。同时还对符合条件的夫妻再生育一个孩子的情况做出了规定。

1993年11月5日，自治区计生委在《〈新疆维吾尔自治区计划生育办法〉若干问题的解释》（新计生政法字 [1993] 19号文件）中对有关再生育问题做出进一步解释。在实施过程中，一些地区反映，《办法》对初婚大龄女青年生育的规定比过去严。按照《办法》的规定，初婚大龄女青年与已有两个孩子的离异男性结婚就不能再生育子女。对此，1994年1月27日，自治区计生委向自治区人民政府提交了《关于有条件地照顾初婚大龄女青年生育问题的请示》（新计生政法字 [1994] 02号文件），并向自治区人民政府建议：凡同时具备若干条件的夫妻，可按特殊情况申报生育指标。1994年3月4日，自治区人民政府《关于执行〈新疆维吾尔自治区计划生育办法〉有关问题的批复》（新政函 [1994] 26号文件）批复同意。

2．现行生育政策

2002年11月28日，新疆维吾尔自治区第九届人大常委会第三十一次会议公布了《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》。这是新疆计划生育20多年工作经验的结晶，是计划生育管理法制化建设进程中历史性的标志。该条例在基本生育政策上继承了《新疆维吾尔自治区计划生育办法》中的成功经验和做法，同时对部分条款做了修改和调整。该条例对新疆各族居民的生育政策规定：城镇汉族居民一对夫妻可生育一个孩子，少数民族居民一对夫妻可生育两个孩子。汉族农牧民一对夫妻可生育两个孩子，少数民族农牧民一对夫妻可生育三个孩子。同时对符合条件的夫妻再生育一个孩子的情况做出了规定。2006年5月，该条例的部分内容得到了修改，主要是对以前强制推行的生育间隔不少于两年的规定进行了修改，由强制执行改为提倡生育间隔。

（三）奖励与限制政策

1．奖励政策

1981年4月4日起施行的《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》对自觉实行计划生育的夫妻制定了相关的奖励政策。该规定对实行计划生育、只生育一个孩子的夫妇给予奖励和优待。如“晚育增加产假十五天，工资照发，工分照记，不影响年终评奖。独生子女家庭凭独生子女父母光荣证享受以下奖励和优待”。同时，《新疆维吾尔自治区计划生育办法》对自觉实行计划生育的夫妻在技术服务等方面也做出了规定，如：“免费发送避孕药具和施行节育手术，手术后按规定休息期间，工资照发，工分照记，不影响全勤评奖。做绝育手术的，酌情发给适当的营养费或营养食品。”

1988年3月29日，自治区计生委、工商局、公安厅、个体劳动者协会四部门联合下发的《关于加强对个体从业人员和流动人员计划生育管理的意见》（新计生委字 [1988] 15号）规定：对持有独生子女父母光荣证和计划生育父母光荣证的个体从业人员，给予适当奖励（限于自治区内户籍人口）。

1988年4月20日，《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》对实行计划生育的少数民族夫妻制定奖励政策，规定自愿终身只生育两个孩子的夫妻，第二个孩子出生后，经夫妻双方申请，由县（市）计划生育委员会发给计划生育父母光荣证，凭证享受奖励政策。

1992年7月1日，《新疆维吾尔自治区计划生育办法》对实行计划生育的夫妻规定了若干优待与奖励政策，规定实行计划生育的夫妻，凭“两证”（独生子女父母光荣证、计划生育父母光荣证）享受优待和奖励。

2002年11月28日，《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》在保留《新疆维吾尔自治区计划生育办法》基本奖励优惠政策的基础上，对部分条款做了修改和调整。

2006年5月修改后的《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》沿用了2002年该条例中的奖励政策。

2．限制生育的政策

1981年4月4日，《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》规定对不实行计划生育的夫妇给予限制和经济惩罚，同时规定把计划生育工作列为评选先进地区、单位和个人的重要条件之一。

1988年3月29日，自治区计生委、工商局、公安厅、个体劳动者协会四部门联合下发的《关于加强对个体从业人员和流动人员计划生育管理的意见》规定，对违反计划生育规定，强行怀孕超生的夫妇实行处罚。

1992年4月7日，《新疆维吾尔自治区计划生育办法》规定，夫妻超计划生育的，除按规定征收计划外生育费外，分别给予限制与处罚。

1992年12月31日，自治区人民政府批准的《新疆维吾尔自治区流动人口计划生育管理实施办法》（新政函 [1992] 293号文）规定：流动人口必须服从常住户口所在地和现居住地计划生育行政管理部门的管理。禁止早育、非婚生育、超生等计划外生育。计划外怀孕的必须终止妊娠，并落实节育措施。流动人口违反计划生育规定，发生计划外怀孕或生育的，按照《新疆维吾尔自治区计划生育办法》的有关规定进行限制和处罚。

2002年11月28日，《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》对违反计划生育的夫妻制定了一系列处罚措施，主要包括征收社会抚养费，如规定“城镇居民按照所在县（市）上一年公布的居民人均可支配收入的1～8倍征收；农村居民按照所在县（市）上一年公布的农民人均纯收入的1～8倍征收”。除按规定征收社会抚养费外，还规定：国家机关、社会团体、企业事业单位职工生育费自理，三年内不得晋级、晋职、评选先进，并由所在单位给予行政处分。农村居民三年内不得享受集体福利。已领取独生子女父母光荣证、计划生育父母光荣证又生育的，自生育之月起停止享受本条例规定的优待奖励，并追回独生子女父母光荣证、计划生育父母光荣证及已享受的保健费和奖励金。

2006年5月，修改后的《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》沿用了2002年该条例中的限制与处罚政策。

五 新疆人口发展和计划生育工作面临的问题与挑战

新疆自20世纪70年代中期在汉族人口中和80年代末在少数民族人口中开展计划生育工作以来，人口与计划生育工作取得了显著成就，在一定程度上缓解了人口对经济、社会、资源、环境的压力。但另一方面，由于受人口发展惯性和经济社会发展条件的影响，在当前和今后一个时期，新疆仍将面临人口数量、素质、结构、分布等方面的问题，人口与经济、社会、资源、环境的矛盾依然尖锐。

（一）人口总量持续增长，与经济、社会、资源、环境的矛盾日益加剧

虽然新疆的人口再生产类型已经发生了转变，但由于受人口惯性增长、经济发展水平和较宽松的生育政策的综合影响，新疆仍然是全国人口自然增长速度最快的省份。2007年末，新疆人口总量达到2095.19万人，比1949年增加了3.83倍，年均增长28.7万人，年均增长率为2.75%。2007年，人口出生率和自然增长率分别为16.79‰和11.78‰，分别比全国平均水平高4.69个和6.61个千分点，均居全国第一位。

人口的持续增长在一定程度上制约了新疆经济社会发展，经济发展的相当一部分成果，被快速增长的人口所抵消。新疆国内生产总值2007年和1990年在全国的位次均为第25位，但人均生产总值却由1990年的第9位降到了2007年的第14位。农牧民人均纯收入在全国各省份中的位次由1990年的第12位降到了2007年的第24位，城镇居民年均可支配收入在全国的位次由1990年的第14位降到了2007年的第28位，“两种生产”明显不相适应。

与此同时，由于人口不断增长，新疆人均自然资源占有量也在持续减少，人口与资源、环境的矛盾凸显。2007年，新疆人口密度为12.6人/平方公里，已经超过国际上关于干旱区和半干旱区人口密度7～12人/平方公里的临界标准。尤其是95%以上的新疆人口聚集在面积约7万平方公里的绿洲区，绿洲人口密度为299.3人/平方公里，与东部沿海省份平均人口密度接近。全区人均耕地面积从1990年以来持续下降，总面积由1990年的4630.33万亩增加到2007年的6171.30万亩，但人均耕地面积却由1990年的3.00亩下降到2007年的2.95亩；水资源人均占有量由1990年的5781立方米下降到2007年的4549立方米，减少了21.31%。

另一方面，人口的过快增长，资源开发力度的不断加大，使得新疆本来就极为脆弱的生态环境也遭到严重破坏。人类对自然平衡的干预已超过自然界的再生能力和自我调节能力，不同水平的自然平衡都已濒临自我修复的极限，导致了自然生态环境遭受破坏后的不可逆转性和不可修复性。

可以预见，人口对资源环境的巨大压力在未来几十年内不仅不会得到缓解，而且会随着人口的持续增长而日益加剧。在今后相当长的时期内，较快增长的人口势头将是制约新疆经济、社会、资源、环境协调发展的重要因素。

（二）人口素质相对不高，区域间差异较大

尽管新疆的人口素质有了很大的提高，但是，一方面，与全国许多省份相比较，仍然存在差距，具备大专以上文化教育水平的人口占劳动年龄人口的比例与东部省份相比，还比较低；另一方面，由于城乡社会经济发展的不平衡以及文化教育水平的不对称，区域之间、城乡之间也存在差距。

第五次人口普查资料显示：全疆文盲、半文盲人口占总人口的5.62%，达到103.68万人。其中，南疆三地州的文盲、半文盲人口占全疆文盲、半文盲人口的36.08%，是全疆文盲、半文盲人口最多的区域，达37.41万人。天山北坡区文盲、半文盲人口占到了全疆文盲、半文盲人口的26.49%。

从每万人中拥有文盲、半文盲的人数来看，南疆三地州高达676.81人，远远高于全疆561.68人的平均水平。

从每万人中拥有大专及以上文化程度人口数来看，南疆三地州、南疆东北部的阿克苏地区、巴音郭楞蒙古自治州和北疆的伊犁哈萨克自治州均低于全疆平均水平（512.72人），其中南疆三地州仅为204.01人，比全疆平均水平低308.71人，是全疆高层次人才相对最缺的区域。南疆三地州不仅受过高等教育的人员所占比例低，而且受过高中教育的人员所占比例也很低。

分城乡来看，城镇人口受教育程度远高于乡村。接受过初中和小学教育的人口主要集中在农村，而接受过高层次教育人口的比例城镇高于农村，尤其是接受过大学及以上教育的人口。农村文盲人口所占比例分别高于城市和镇4.34个、3.17个百分点。同时由于教育水平发展不均衡，学历和实际水平脱节的现象相当普遍，新疆为数较多的人口实际受教育水平低，导致人口总体素质比较低。

另外，人口的身体素质也令人担忧，存在诸多影响人口安全的因素。如：平均预期寿命全国为71.4岁，新疆为67.4岁；妇女生殖道感染发病率全国为30%（农村为40%），新疆为60%（农村为76%）；产妇死亡率全国为45.2人/10万人，新疆为117.55人/10万人；婴儿死亡率全国为13.04‰、5岁以下儿童死亡率为16.04‰，新疆婴儿死亡率为21.54‰、5岁以下儿童死亡率为25.83‰。据卫生部门的最新统计，截至2008年9月底，新疆艾滋病感染者24818例，约占全国报告总人数的9%，累计报告病例数居全国第四位。

这样的人口素质显然无法适应经济社会发展的需要，较低的人口素质将成为制约新疆经济社会发展的瓶颈。

（三）贫困人口比重较大，影响新疆和谐社会建设的进程

近年来，新疆在大力发展经济的同时，开展了大规模的扶贫开发，取得明显成效。但是，到2006年底，新疆仍有低收入贫困人口153万人，占全区农村人口的12.1%, 30个国家级重点扶贫县低收入贫困人口占全区贫困人口总数的近七成，而南疆克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区等三地州贫困人口占全区贫困人口总数的近80%，贫困人口中少数民族贫困人口所占比例高达96%。以上贫困人口数还是采用2000年自治区确定的温饱标准人口（即绝对贫困）人均纯收入为670元、低收入贫困人口（即相对贫困）人均纯收入为870元的标准来认定的。2007年，国家将这两个标准分别调整为785元和1067元。在2009年的“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出，我国“将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，新标准提高到人均1196元”。2009年起实施的人均纯收入1196元的新扶贫标准，取消了将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策，原先对绝对贫困人口实行的扶持政策，低收入人口也全部享受。按照新标准，新疆的贫困人口数量无疑将进一步扩大。新疆贫困人口呈现数量大、分布集中、高度少数民族化、贫困发生率高、贫困强度大等特征。新疆贫困人口的形成既有自然条件差、生态环境恶劣和自然灾害频繁等自然因素，又有资源利用不合理、基础设施落后、社会保障体系严重滞后、资金投入不足和人口基本素质低等经济社会因素。随着人口老龄化步伐的加快，在经济发展相对落后，养老保障、社会化服务体系尚不健全的情况下，对社会保障体系的建立健全提出了严峻挑战。同时，由于新疆独特的区情，民族、宗教、经济等问题相互交织、相互影响，贫困人口过多，使得这些问题更加突出。如果这些问题得不到尽快解决，可能引发社会不稳定，影响新疆和谐社会建设的进程。

（四）城镇化水平相对滞后，致使人口的集聚效应难以形成

改革开放以来，新疆城镇化进程明显加快，2007年，新疆城市数量达到21个，城镇人口达到820.27万人，人口城镇化率达到39.15%。但是，新疆与全国城镇化发展水平相比存在很大差距，其城镇化率低于全国5.75个百分点。新疆城镇人口占全疆总人口的1/3强，但是真正的城市市区人口不到全疆总人口的1/4。新疆城镇的经济发展远没有达到真正意义上的城镇化，城镇体系的客观布局和规模结构不尽合理，城市首位度高，城镇的整体功能还不完善，辐射和带动作用不强。城镇化水平低，在很大程度上限制了农村劳动力的转移，使人口的集聚效应难以形成，阻碍了劳动要素市场的形成以及农村的全面发展和农民生活水平的提高，造成了人口分布区域、城乡上的不平衡，也不利于降低和稳定生育水平。

（五）流动人口规模庞大，对城乡基础设施建设和公共服务造成巨大压力

大量的流动人口，对新疆社会、经济、文化等方面都产生了深刻的影响。一方面，流动人口为新疆创造了财富，为城乡发展注入了活力，带来了新的观念和文化。另一方面，规模庞大的流动人口对城乡基础设施建设和公共服务也造成了巨大压力。

从流动人口的结构看，新疆流动人口七成以上为农业人口，主要从事城市建筑业和服务业，或做农村季节工，或经商等，以非正规短期就业为主，一般从事工资水平较低、工作条件艰苦、劳动强度较大的工作，文化层次普遍偏低，生活质量低下。流动人口的管理和服务，成为我们工作的难点。

六 未来新疆人口发展趋势

（一）人口总量继续增加

根据预测，未来新疆育龄妇女将保持持续增长的态势。育龄妇女总数将由2006年的570万人增长到2050年的658万人，增长幅度将达到15.4%。受其影响，20～29岁生育旺盛期妇女数量将会在间隔不长的时间内两次形成高峰。第一次高峰期将持续10年左右，每年生育旺盛期妇女人数超过170万人，峰值年份为2011年，生育旺盛期妇女人数达到184万人；第二次高峰期持续时间大约在15年以上，每年生育旺盛期妇女人数超过180万人，峰值年份为2036年，生育旺盛期妇女人数达到196万人左右。不断增长的育龄人口，使今后50年年均自然增长人口在20万人以上，年均人口自然增长率高达8.44‰，而同期全国年均人口自然增长率仅为3.6‰左右。总体上看，2050年之前，总人口持续增长的态势不可逆转，人口总量将继续增长。

（二）少数民族人口比重将继续提高

2006年，新疆少数民族人口达到1237.84万人，占总人口的60.38%，而少数民族人口主要分布在广大的农村地区，占农村人口的73.47%。少数民族实行计划生育的时间比较晚，生育政策又宽于汉族，其人口出生率及自然增长率均高于汉族。2006年，全区少数民族人口出生率为18.53‰，比全区平均水平高出2.56个千分点；自然增长率为12.84‰，比全区平均水平高出1.9个千分点。根据自治区人口和计划生育委员会2006年计划生育统计报表资料，2006年少数民族育龄妇女生育率为94.08‰，比全区平均水平高出25.21个千分点。可见少数民族育龄妇女生育水平之高。根据人口和计划生育委员会专用软件预测资料，新疆育龄妇女人数到2035年将达到606万人左右，按照少数民族人口占新疆总人口60.38%的比例计算，少数民族育龄妇女人数将达到366万人左右。在现行的人口政策下，少数民族人口即使按照政策生育，人口规模也将进一步扩大。因此，新疆今后是否能有效控制人口增长，很大程度上取决于少数民族人口生育观念是否转变和生育水平是否下降。

（三）劳动年龄人口持续增长

受生育水平和人口年龄结构的影响，未来50年新疆劳动年龄人口基本呈现持续增长的态势。21世纪上半叶是新疆劳动力资源最丰富的历史时期。根据预测，今后近50年15～64岁人口将逐年增加，于2032年达到第一个峰值1711.95万人，比2005年增加306.23万人，年均增长11.3万人左右，然后略有回落，于2039年降至1701万人，随后又步入快速增长轨道，于2050年达到1772万人。因此，未来一段时间，新疆劳动年龄人口所占比例不断提高，加上人口迁移等因素，就业形势非常严峻。

（四）人口老龄化问题将会逐步显现

人口老龄化是人类社会发展的一种必然趋势。由于历史、社会等诸多因素的影响，新疆的老龄化程度在全国一直处于较低水平。但从近年的发展来看，新疆人口老龄化步伐明显加快。2005年全国1%人口抽样调查主要数据显示，全区人口中，65岁及以上的人口为130.45万人，占总人口的6.5%。与第五次全国人口普查时的数据相比，65岁及以上人口的比例上升了1.83个百分点，预示着新疆即将跨入老年化的门槛。今后，随着计划生育政策的严格实施，教育、卫生条件的逐步改善，人口预期寿命的延长，人口老龄化进程将会进一步加快。根据预测，到2015年，新疆65岁及以上老年人口将达到157.7万人左右，老年系数将达到7.03%，新疆将进入老年社会。

（五）人口城镇化步伐将进一步加快

人口城镇化是人口分布变化的必然趋势。随着国家西部大开发战略的深入实施，新疆社会经济建设将进入新的发展阶段。伴随着新型工业化进程的加快，必然会出现农业人口向非农业人口、乡村人口向城镇人口转化的人口城镇化过程。

根据国务院批准的《新疆城镇体系规划（2003～2020）》, 2010年新疆城镇人口910万人，城镇化水平达到42%左右；2020年，新疆城镇人口1260万人左右，同期城镇化水平将超过50%，新疆将进入以城镇人口为主的城镇化社会。目前，新疆正处于从传统农业社会向现代工业社会转型的关键时期。

七 全面加强人口和计划生育工作，统筹解决人口问题

未来新疆人口政策（指广义的人口政策，包括人口变动的全过程以及有关人口与社会、经济、自然环境之间关系的政策）的制定，应该以科学发展观为指导，树立科学的人口发展观，在对本区人口状况进行总的、全面的、综合的评价的基础之上，确定未来人口状况的性质、特点及可能的远景。人口政策的对象，应该是将来那样一种具体社会条件下的人口活动所有领域中的诸社会关系；人口政策的使命，就是要确定适当、有效的并能最大限度地取得“人口红利”的途径；人口政策的核心，应该是坚持以人为本，促进人的全面发展。

具体来讲，应当包括或反映以下几个方面的内容。

（一）控制人口增长的政策措施

降低生育水平是统筹解决人口问题的首要任务。实行严格的计划生育政策，给经济增长带来了“人口红利”。然而，新疆目前较高的生育水平要求仍然需要将控制人口增长摆在人口政策的首位。

一是要加强人口和计划生育宣传教育，引导群众转变生育观念。新疆农村人口占60.85%，其中少数民族又占主体。农村人口和少数民族人口是新疆计划生育工作的重点。必须针对影响群众生育意愿的因素，以宣传教育为先导，加强人口计划生育政策宣传教育，把人的思想教育工作作为一项长期而艰巨的任务来抓。通过形式多样的宣传教育工作，转变群众的生育意愿，引导人们正确对待生育问题。

二是要加快经济发展，为降低生育水平奠定经济基础。马克思主义认为，经济是调节人口生产的动力，“对人的需求必然调节人的生产，正如其他任何商品生产的情况一样”。经济发展与人们的生育水平之间，客观上存在一种对应关系。一般而言，随着经济发展水平的提高，人们的生活水平也会提高，生育欲望会降低，从而导致生育水平逐步降低。这种变化规律在发达国家以及部分发展中国家人们生育水平变化的历史过程中得到普遍印证。新疆不同地区、不同民族、不同经济发展水平、不同文化程度的人群的生育状况也证明了这一点。因此，必须突出经济发展这个中心，不断提高人们的收入水平。这是新疆长远发展的根本，也是控制人口增长、降低生育水平的前提。

三是因地制宜，分类指导，突出重点，整体推进。根据新疆各区域人口与经济发展的特点以及各区域资源环境禀赋，制定有区别的人口政策。天山北坡区特别是城市，要在稳定低生育水平的基础上，将工作的重心转移到提高人口素质、促进人的全面发展上来，同时要积极探索做好流动人口管理和服务的有效途径；北疆地区、东疆地区要继续落实计划生育政策，促进生育水平下降；南疆四地州和伊犁哈萨克自治州则要突出抓好人口控制工作，加大宣传力度，加大资金投入，积极落实计划生育家庭的各项优惠政策，引导群众转变生育观念，尽快扭转该区域人口快速增长的势头。与此同时，要特别加强少数民族人口的计划生育工作。新疆人口今后能否继续得到有效的控制，很大程度上取决于少数民族人口计划生育工作的开展情况，必须把在少数民族人口中实行计划生育的政策坚定不移地执行下去。

四是建立健全有利于降低生育水平、促进人口发展的利益导向机制。近年来，国家出台了一系列对计生家庭的奖励优惠政策，取得了一定成效。但是至少存在两个问题：一是标准偏低，难以真正起到导向作用；二是区域间、城乡间、民族间标准不一，显失公平。因此，未来利益导向政策的着力点是：第一，要随着经济发展水平的提高适时调整提高奖励标准，真正发挥政策的导向作用；第二，要统一标准，体现政策的公平性，每个计生家庭都为国家、为社会做出了贡献，理应得到国家同样的回报；第三，在新一轮改革的进程中，要做好各种奖励优惠政策标准、口径的衔接。

（二）提高人口素质的政策措施

人是生产力中最关键的因素，人口素质对于经济社会发展在很大程度上起着决定作用。必须牢固树立以人为本的观念，调整财政投资方向，优先投资于人的全面发展，努力提高全民健康水平和科学文化素质。

一是要努力提高人口的文化素质，要全面普及九年义务教育，重点普及农村义务教育并提高其质量，扫除文盲，扩大基础教育的范围，提高教育层次。大力发展高中阶段教育和职业技术教育，力争普及高中阶段教育。高度重视对教育事业的资金投入以及师资力量特别是少数民族师资力量的培养，提高教师待遇，稳定教师队伍尤其是边远地区的师资队伍。

二是要提高人口的身体素质，加强医疗保健服务，尤其是农村基层的公共卫生服务体系。开展生殖健康教育与技术服务，大力普及青少年性教育，全面开展生殖健康教育和优生优育知识咨询服务，为育龄妇女提供避孕节育、初级生殖保健、出生缺陷干预服务。深入开展艾滋病宣传、监测、防治工作，增强全民的生殖保健意识。大力普及优生优育知识，建立婚前医学检查制度；为婚前医学检查和出生缺陷干预的开展提供必要的财政支持，实行免费孕前健康检查。

（三）引导人口合理分布的政策措施

城镇化是一个变传统落后的乡村社会为现代先进的城市社会的自然历史过程。城镇化表面上表现为人口从农村向城镇的空间迁移以及人们的生活方式、行为方式从农村化向都市化转变，内在表现为生产方式、经济形态的改变，进而表现为产业结构、就业结构、消费方式、思想观念的变化。城镇化必然会对人口生产和再生产产生巨大影响，使之发生一定程度的变化。因此，必须通过加快城镇化建设，推动经济的快速发展，促进生育水平的降低，引导人口有序流动和合理分布。

新疆的城镇化进程，第一要有城乡一体化的知识经济发展政策，指导农村经济改造和升级，走上产业化、信息化、知识化的发展道路；第二要发展能够充分利用农村人力资源的实用技术，在实践中培养技能人才；第三要科学规划城镇布局，大力发展中小城镇，使之成为经济持续增长的主力，以大量吸纳农村劳动力和人口；第四要发展城乡一体化的文化建设，建设文化城镇；第五要加快农村富余劳动力转移步伐，为进一步降低生育水平创造条件。从历史上看，以农业生产经营为主要内容的家庭经济活动，大都伴随着较高的生育水平，这也完全符合新疆当前农村的实际。而一旦人们的家庭经济活动转变为以非农业生产经营为主，其生育观念和生育行为将发生很大变化。因此，在推进社会主义新农村建设的进程中，应加强引导，加快农村富余劳动力向二、三产业转移，促进生育水平下降。

（四）反贫困的政策措施

贫困是生育的温床。马克思论述了“贫困会产生人口”的规律。他在《资本论》中引用了赛·兰格的一句话：“贫困在达到引起饥馑和瘟疫的极限以前，与其说会妨碍人口的增长，不如说会促进人口的增长。”“如果世界上所有的人都生活在舒适安乐的环境中，那么世界上很快就会荒无人烟。”这些经典论断生动地说明了贫困对生育水平的影响。

如前所述，新疆贫困人口呈现数量大、分布集中、高度少数民族化、贫困发生率高、贫困强度大等特征。贫困问题如果得不到解决，其实不仅会带来高生育率，也必然会影响到和谐社会的建设进程。因此，必须下大力气改善贫困地区人口的生产生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，实现全体人口生活富裕程度现代化（英国著名经济学家阿尔弗雷德·马歇尔用“生活程度”一词来表述人口生活富裕水平）。

（五）提高人口福利保障水平的政策措施

不断提高全民的福利保障水平，是世界各国政党的施政目标之一，也是一个政权得以稳固的基础。对我国而言，它也是降低生育水平的有效途径。社会保障措施的完善，直接对群众的生育意愿起着导向作用，同时也是积极应对人口老龄化的必然要求。要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立与新疆经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的社会养老保险制度。

在农村，一要全面普及新型农村合作医疗制度，大幅度提高补助标准。真正做到确保农村人口“病有所医”，不会“因病致贫”“因病返贫”。建议需要由计划生育家庭缴付的费用全部由国家承担。二是建立和完善农村养老保险制度，扩大养老保险覆盖面，实现养老方式由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，最终实现社会养老，促使人们转变生育观念，减少人口出生数量，为控制农村人口过快增长和解决人口老龄化问题奠定基础。实施过程中，首先要考虑计划生育家庭，把计划生育家庭优先纳入保障对象，对计划生育家庭给予补助。三是建立和完善以最低生活保障制度为主的社会救济制度，将计划生育困难家庭优先纳入低保对象。

在城市，要逐步完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，构建多层次的城镇养老保障体系，大力发展老龄产业，完善社会化服务制度。

（六）加强流动人口管理服务的政策措施

深化流动人口管理服务体制改革，强化相关部门在流动人口管理上的责任，统筹协调、齐抓共管，构建流动人口综合治理工作机制。

一是逐步消除针对流动人口的歧视性政策，建立城乡统一的人口登记制度，健全出生人口登记和统计建账制度，实行流动人口居住证制度，促进流动人口融入城市生活。

二是流入地要把流动人口纳入公共服务体系，解决流动人口在就业、就医、就读、定居、入托等方面的实际困难，逐步将其纳入社会保障体系，保护其合法权益。

三是建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，把流动人口计划生育管理服务纳入经常性工作范围。

（七）保障人口计划生育工作有效运行的政策措施

此类措施包括五大机制：

一是组织保障机制。坚持党政一把手亲自抓、负总责。各级党委和政府要把人口和计划生育工作提上重要议事日程，研究解决重大问题，部署主要任务，加强统筹协调和督促检查，确保责任到位、措施到位、投入到位。将人口发展战略和规划纳入国民经济和社会发展总体规划，制定人口发展评估体系，完善人口发展和人口安全预报预警制度，监控人口发展规划执行情况。

二是综合协调机制。进一步完善各级人口和计划生育工作领导机构和协调机制，进一步明确各成员单位职责，建立人口和计划生育工作联席会议制度，定期磋商，互通信息，密切合作，形成合力，使人口问题切实得到综合治理。进一步落实机关、企事业单位、社会团体法定代表人的人口和计划生育工作责任制，充分发挥计划生育协会等群众团体在人口和计划生育工作中的生力军作用。

三是目标管理责任制。进一步完善人口和计划生育目标管理责任制及“一票否决”制度。目标管理责任制的考核必须以降低、稳定生育水平，统筹解决人口问题为目标，以构建综合治理人口问题格局、改善经济社会政策环境、解决基层实际问题、保障计划生育财政投入等为重点，以绩效考核、公众评价和社会监督为手段，对党政领导、责任部门、人口和计划生育部门分别进行考核。要进一步完善考核评估办法，遵循分类指导、重点突出、梯次推进、全面提升、统筹发展的原则，制定不同的推进目标。

四是经费投入保障机制。建立稳定增长的经费投入保障机制。人口和计划生育工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分，对人口和计划生育事业的投入是国家基础性投入。随着人口和计划生育工作职能的拓展、工作思路和方式的转变，必须进一步加大对人口和计划生育事业的公共投入。对人口和计划生育财政投入的增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度，确保法律法规规定的各项奖励优惠政策、县乡人口和计划生育技术服务机构基本建设和队伍建设、计划生育经常性工作、计划生育免费基本技术服务等经费的落实。按规定落实基层工作人员的工资福利和社会保障待遇。加强人口和计划生育服务体系建设，把计划生育服务机构纳入社会事业总体规划和区域公共卫生体系规划，切实提高基层计划生育技术服务机构的装备水平和服务能力。

五是人口和计划生育工作长效工作机制。全面加强人口计划生育基层基础工作，解决制约人口和计划生育工作发展的思想和体制障碍，加快实现工作思路和工作方法的“两个转变”，建立健全“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的长效工作机制，实现人口和计划生育工作法治化。

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