县级经济体制的综合改革

为彻底打破城乡分割，推进城乡一体化，需要进行县级经济体制的综合改革，以发挥县级机构的经济职能作用。县是城乡经济又是宏观经济与微观经济的结合部，县级机构具有决定宏观和微观关系的特殊职能。县级经济体制的综合改革，包括从农业领域扩展到工业、交通、商业、财政、金融，以及科技文教等各个领域进行配套改革。只有把这种综合改革搞好了，充分发挥县城的多功能作用，发展开放式网络型的“农工商”“贸工农”类型的农村经济，才能最终实现“区域效益”和城乡一体化。

一 县级经济体制综合改革的意义

县级经济体制综合改革，在建立具有我国特点的农村经济体系，实现我国城乡二元经济结构向一元经济结构转化，探索一条中国式的乡村城镇化道路上，具有重要的理论意义和实践意义。

（一）进行县级经济体制综合改革，为开辟中国式的农村经济和社会的发展道路创造了新的经验

在社会主义国家里，实行计划经济，集中力量搞社会主义工业化，迅速发展城市现代化，而广大农村仍旧是自然经济，形成了城乡二元经济和工农对立的一系列矛盾。从二元经济结构向一元经济结构转化，苏联采取的模式是：先从农业中提取城市和工业发展的资金，然后在城市和工业发展的基础上，通过国家对农业的财政补贴、技术援助和吸收农村劳动力的途径，提高农业的集约化程度，实现农业现代化。到1980年止，苏联农业劳动力占社会全部劳动力的比重已降低到14%，城市人口占总人口的比重已提高到63%。在我国这一条路并未走通，长期保持落后农业与现代工业二元发展的格局，原因是我国农村人口数量庞大，又缺乏足够的资金，若农村人口大量进城，非城市所能承担。我国只能通过改革开放、搞活，造成良好的发展环境，放手依靠亿万农民自己去开发，改变农村面貌。20世纪80年代初以来的实践证明了这一条路是走得通的，农村中涌现出一批农民企业家和能人承包经营或联合经营的集体企业。可以看到，农村的第一步改革，已经冲破了旧的经营模式，出现了多形式、多层次、多成分的经济形式和经营方式，而且农林牧副渔、农工商运服，各行各业无所不包，农村经济已逐步摆脱了单纯向城市提供粮食和原料的附属地位。农村的第一步改革，取得了特别显著的效果，为农村第二步改革奠定了较坚实的基础。目前，我们开展的县级经济体制综合改革，就是农村经济第二步改革的第一战役。作为区域经济来说，它比第一步改革更是有宏观性。改革的成败直接关系一个区域经济的兴衰，比以家庭经营为主的联产承包制的改革，更为复杂，更为开阔。海城等市县综合体制改革试点表明，不仅扩大和完善了农业联产承包责任制的成果，而且农村商品经济大发展，各行各业趋向专业化、社会化。这种形势对流通、分配、服务乃至整个社会经济管理系统提出了新的要求，以一种巨大的力量冲击着城市和乡村的各条战线和各个领域，造成了全面系统地综合性改革的新局面。县级综合改革不但积极推进了城乡经济体制改革，而且为开创中国式的农村经济和社会发展道路，提供了新的经验。

（二）县级经济体制综合改革可使城乡两级改革有机地衔接起来，促成城乡两块经济协调发展

县级综合改革是农村商品生产发展的需要，也是城乡改革深入发展的必经环节。一方面，随着农村第一步改革的成功，商品生产的蓬勃发展，农村迫切要求城市提供技术、设备、人才、各种工业品，以及信息和技术的服务，同时农村的剩余劳动力、农副产品、工业产品和农村资金，也需要向外输送。这些因素相互作用，迫切要求在更大范围内和更高层次上，形成新的经济组合，以打破地区界线、行业界限，消除城乡壁垒，使城乡经济一体协调发展。另一方面，城市改革的全面展开，不但把县城拉进了改革的范围，而且城市改革的深入发展，也为农村提出了许多新的任务，如扩大工业品市场，疏散产品项目，输出技术、人才、信息，增加高质量的农副产品的供应数量，等等，这些都必须由县级经济职能进行调节和安排。县级经济发展是以城市经济为指导，以农村经济为基础的，它不仅是城市经济发展的组成部分，而且是农村经济发展的组成部分。必须改革县级经济运行的旧机制模式，破除条块分割体制，搞好经济体制综合改革，才能使城乡经济协调发展。

（三）县级经济体制综合改革对促进城乡经济一体化发展，具有重要的历史意义

进行县级体制综合改革，使得相互依存的城乡经济合为一体，从而冲破了城乡分治、城乡分割的旧体制，建立了城乡合作、城乡一体的新体制。这种新体制就是让农民走“离土不离乡”的道路，大力发展以乡镇企业为主体的第二、三产业，建设小城镇，截留和消化农村剩余劳动力，使县、乡、村逐步趋向城市化。这就是我国乡村城市化道路的特色，它不同于西方资本主义国家“先使农村破产，农民大量地涌入城市发展工业，之后再回过头来办农业”的发展道路的基本特点，而当前开展的县级体制综合改革，进一步促进了乡镇企业的发展，不少县的乡镇企业已经发展成为农村经济的重要支柱，已经成为农村经济发展所需资金的重要来源，也是小城镇建设和扩大横向经济联合及对外开放的重要经济基础。由于横向经济联合和经济开放搞活，进一步促进了城市经济发挥中心作用，进一步扩大了城市经济对县域经济和乡村经济的辐射影响，从而更加快了城乡经济发展步伐，使城乡一体化经济日益深化，对加速城乡融合，缩小“三大差别”有着深刻的历史意义。

（四）县级经济体制综合改革，对于加速辽中南经济区的经济建设具有现实意义

辽中南经济区既是工业集中地区，又是城市集中的地区，需要大量的工业生产原料、农副产品等消费品。工业产品还需要广阔的城乡市场。城市需要农村，农村需要城市，城乡经济互相支援，互相关联，互相制约，已经形成了不可分割的统一整体。其中县级经济处于城乡经济发展的结合部，它上承省、市，下启乡村，是连接城乡的纽带。通过县级经济体制综合改革，强化县级的经济职能，加强对农村经济发展的指导作用，探索一条计划经济和市场经济、城市经济和乡村经济的有机结合、相互协调的发展模式，在辽中南经济区已具备了优越条件。城乡经济体制改革的进展，也为辽中南经济区实行市领导县体制增添了新的内容。特别是县级体制综合改革，市可以直接给县放权让利，在资金、设备、技术、信息、产销等方面给予大力支持。在市的集中领导、统一筹划下，使县的各种计划均纳入市的全面规划之中。国家的指导性计划和社会化服务，以及进一步协调安排，使县、乡、村的各种形式的企业经营减少盲目性，在国家有计划的商品经济轨道上顺利发展。尤其是通过县级体制综合改革和对农村经济发展道路的研究，对辽中南经济区的经济建设，加快辽中南经济的开放、搞活，最终实现“区域效益”、城乡一体化和消灭“三大差别”，具有十分重要的现实意义。

二 县级经济体制综合改革的基本内容

从1984年7月开始，辽宁省海城、法库、新宾、新民、凌源五县进行了综合改革试点，其中除凌源县外，其余四个县都属于辽中南经济区范围。各县都在放权让利、促进商品经济发展、推动农村第二步改革、发挥县级机构组织经济的作用等方面，取得了一定的效果和积累了一定的经验。改革的内容，主要有以下几方面。

（一）改革财政体制，实行财政包干

长期以来，县一级财政，采取“收入上缴，支出下拨”的统收统支体制。价格、税收、信贷等经济领域的管理权主要集中在县级以上，县一级不具备用经济手段管理经济的能力。各试点县进行县级体制综合改革后，都采取多种形式，落实“三大包干”任务，其中实行财政包干最为突出。市对县、县对乡都实行财政包干，建立了乡级财政，进行民生理财。如新民县实行的财政体制是：市对县实行收支包干（不含专项拨款），定额补贴，自求平衡。以1984年财政预算为基数，一定四年不变；在县对乡镇一级财政体制上，采取“定收定支、超收分成、结余自用、自求平衡”的办法。海城由过去的统收统支，改为自收自支，自求平衡，一定五年不变；对乡（镇）实行定收定支，收支挂钩，差额补缴，一定三年不变。新宾县采取先定收支基数，增长分成，自求平衡，一定五年不变；县对乡（镇）实行划定收支范围，合理确定收支基数，超收县、乡（镇）四六分成，减收县、乡（镇）六四分担，超支不补，节支留用，一定三年不变，等等。由于改革财政体制，各试点县（市）的财政收入都有不同程度的增长，激发了县、乡、村各级生财、聚财的积极性，从根本上解决了各乡（镇）吃县财政“大锅饭”的被动局面，增强了独立自主的发展本地经济和发展社会事业的财力，它有利于筹集农业发展的资金和增加农业的投入，为继续保持农业生产发展势头，促进农业现代化提供了前提条件。同时，财政包干的实行也为县级综合改革奠定了比较好的基础。

（二）改革流通体制，疏理流通渠道

几年来，经济区在流通体制方面采取了一些改革措施，实行国家、集体、个体一齐上，积极发展集体、个体商业并建立了一批区域性的贸易中心，各县还兴办了许多综合市场、专业市场、批发市场。扩大和增加了商品购销流通渠道，专业市场包括科技市场、牲畜交易市场、木材市场、家具市场、工业品市场、服装市场等。批发市场有国营批发、联营批发、个体批发等，加上下伸批发网点，形成了多层次的各种形式的批发网络。建立了乡（镇）村两级贸易组织，成立乡（镇）贸易公司、村贸易货栈，实行代购代销、联营联销和租赁业务，组织工业品下乡，农副产品进城。一个联结城乡的流通网络开始形成。

供销社体制也进行了改革，使其向着为农业服务的方向转变。法库县供销社制定了五个转向：即从单纯流通领域转向生产领域，从单纯的购销业务转向农副产品加工业务，从单纯经营型转向综合服务型，从单纯的商品零售方式转为商品批发、批零、专营等多层次的销售方式，从过去“小而死”的封闭经营转向“大而活”的横向经济联营。供销社的改革，使其真正发挥了在农村流通领域中的主渠道作用，同时逐步实现供销社由官办向民办转变。从组织机构和职工队伍上增加了民办因素，逐步恢复了供销社所具有的群众性、民主性、灵活性。目前，正向着农村综合服务方向发展，最终要形成产供销、农工商综合服务中心。

（三）调整农村产业结构

在农村稳定联产承包制的第一步改革的基础上，各试点县依据各自经济发展战略目标，按三个层次，进行产业结构方面的调整，大力发展二、三产业，积极开展第二步改革。

（1）在种植业内部，调整了粮食与经济作物的比例关系，发展了经济作物，增加了细粮种植面积。如新民县增加水田11万亩，种水稻的乡，由3个增加到17个，水稻产量占全县粮食产量的31%，经济作物面积达到25万亩。蔬菜10万亩，其中保护地7OOO亩。全县建起了水稻、花生、种子、元葱、大蒜、柳编、葡萄、西瓜等十几个生产基地。

（2）在农、林、牧、副、渔各业的调整上，努力开发和利用一切可以利用的山地、草坡、水面等自然资源，宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔。如新宾县是“八山半水一分田”的纯山区，粮食生产受耕地面积的限制，主要是开发山区，划分高山、远山为森林山，近山、秃山为药、果、畜牧山。坚持栽、种、养相结合的原则，开发、利用、加工相结合，调整了农、林、牧、副、渔的各业比例关系。

（3）在第一、二、三产业的调整中，各试点市、县突出发展乡镇企业。如海城市乡镇工业在改革中得到起飞，1985年比1983年翻一番。1985年的乡镇工业产值达8.4亿元，占农村工农业总产值的72%。五个试点市、县的乡镇企业从业人数，由综合改革前的14.9万人，增加到现在的28.5万人，工业产值由3.8亿多元发展到11.9亿元。第三产业的发展也很迅速，如新民县第三产业从业人员数已达3.6万人，占全县劳动力的26%。

以联产承包责任制为中心的第一步改革，极大地提高了农业的劳动生产率，使大量农村劳动力从土地上解放出来。以调整产业结构为主要内容的第二步改革，实现了农业劳动力向非农业经营转移，加快了由自然经济向商品经济转化，由传统农业向现代化农业转化的进程。

（四）改革干部、人事、劳动制度，扩大企业自主权

海城市调整了市、乡（镇）机关的机构设置，实行精兵简政，克服了党政不分、政企不分，机构臃肿，人浮于事，官僚主义和低效率等弊端，把国家设在农村的一些单位下放给乡（镇）管理，强化乡（镇）的自主权。并适当下放干部的管理权限，对干部实行任期制，选举、任免和聘用制。对全民所有的企业，实行招收合同工制度。新宾县进行了县、乡（镇）、村三级管理体制改革，政企职责分开，实行简政放权。按干部“四化”要求，调整了有关部、委、办、局的领导班子。为了发展商品经济和加强宏观协调服务工作，成立了计经委、畜牧局、多种经营管理局，还建立了各专业社会化服务的合作体系。

在乡（镇）一级实行了党、政、经分设体制，成立了在政府领导下的管理经济工作的经济委员会。通过政府与经委签订经济、社会发展的承包合同和财政包干合同，理顺政、经关系，明确党委、政府、经委的职权范围，实现了责、权、利的三统一。乡（镇）经委按自愿、互利和为商品经济服务的要求，下设有偿服务和经济实体的各种服务公司，乡（镇）干部实行选聘、待聘和解聘制度，改革了乡（镇）干部的终身制。

村一级改革主要抓精减村领导班子成员数量，一般村设专职干部3人，他们的工资与本村的经济、社会事业挂钩，并与乡（镇）签订“包、定、奖”合同，实行浮动工资和效益工资制度，加强了村级政权建设。

在国营工业和乡镇企业的体制改革中，实行政企分设，把所有权与经营权分开，扩大企业自主权，使企业成为相对独立的，拥有人、财、物、产、供、销等管理权限的经济实体。在企业内部实行厂长（经理）负责制，推行各种形式的经营承包责任制，实现责、权、利三统一。在一部分国营企业中实行了集体企业的管理办法。对乡镇企业普遍进行放权让利，适当减免税收，增强企业的自我发展能力，提高了企业经营管理水平，促进了工商企业的大发展。

（五）改革教育、科技、文化体制，实行责任制、聘任制和承包制

教育体制改革，主要实行县、乡（镇）、村三级办学，两级管理，实行校长负责制、教师聘任制。改革了中等教育结构，抓职业技术教育，在乡（镇）中学附设农业职业高中班，并通过电大、函大、夜大、刊授等各种途径培训在职干部和职工，为各县发展多层次教育闯出了一条新路。

科技体制也作了初步改革。有的县成立了科技开发服务中心，建立科技情报网，设立科技情报所和乡镇科技情报站。开展技术培训，组织科技攻关，完成了许多科研项目。海城市推行科技承包制。文化团体实行团长负责制、演员招聘制和联演计酬承包制，调动了干部、群众的积极性。

（六）发展横向联合，大力发展和建设小城镇

为了摆脱县（市）人才缺乏、技术落后、装备陈旧、资金短缺、工业生产路子窄、布局不合理的局面，改变商业只限于上拨下卖等状况，采取了走出去、请进来，广交朋友，主动联合的措施。通过经济吸引、技术协作、工贸联营、农商联营、加工协作、合资经营等形式，发展横向联合，实行全方位对外开放。为加速振兴本市、县经济，主动与县外、市外、省外、国外进行各种形式的经济技术联合，学习外地先进技术和管理办法，广泛吸引外地资金。根据平等互利、共负盈亏、共同发展的原则，发展了跨地区、跨行业的多种形式的联合。如新民县利用现有厂房、劳动力、闲置的设备等，已办起了联合企业68家，联合的双方投资1763万元。一年可增加产值3300万元，获利润达到418万元。目前正在洽谈联办的项目尚有34家。新宾县先后与省内外11个地区、71个厂家开展了经济联合。全县已建成联合企业12家，开展了经济技术协作项目23项，引进资金134万元，输出资金51万元，招聘了各种技术人才24人，通过横向联合增加工业产值757万元，增加商业购销额1100万元，为国家增加利税99万元。各试点市、县通过横向经济联合，促进了城乡经济的振兴。同时吸引农民到交通方便和信息灵通的小城镇务工、经商、兴办第三产业，使小城镇面貌也发生了很大变化，改革了村、镇的经济结构和社会结构。小城镇建设方兴未艾，进一步促进了市、县、乡（镇）经济社会的发展。

三 如何深化县级经济体制综合改革

（一）提高对县级经济体制综合改革的认识

由于县级经济体制综合改革是局部试点，推进这项改革具有示范意义，领导者必须提高认识，明确县级经济体制综合改革是国民经济改革的重要环节。长期以来，县级职能上承省市、下联乡村，搞好这项改革，对于加强和健全县级经济职能，对城乡融合、城乡一体化，也具有重大意义，关系城乡经济的协调发展。从建设辽中南经济区来说，通过县级综合改革，发挥县级经济职能作用，加强城乡联系，高效力发挥各中心城市作用，促进农村经济迅速发展，具有实际意义。应当看到，在经济区的网络中，县级经济作为中心城市组织和协调城乡经济发展的纽带和桥梁，特别是扩大和强化中心城市的辐射和开放作用，是任何经济机构也代替不了的。一个县就是一个小经济区，它包括城镇乡村各级经济，以乡村经济为基础，形成了农、工、商、运、服等各行业的完整经济体系。辽中南经济区有28个这样的小经济区，是10个中心城市的经济基础。没有中心城市就没有经济区，没有县级经济区，也就不会有中心城市。中心城市只有通过县城这种“变压器”作用，才使经济发展与农村承受力相适应，达到城乡结合和城乡协调发展的目的，所以必须搞好县级经济体制的改革。

（二）解决试点县当前面临的各种矛盾问题

县级经济体制综合改革中，由于试点县先走一步，上下不同步，左右不配套，必然面临许多不好解决的矛盾问题，特别是城乡、条块之间的矛盾会阻碍改革的进展。从经济基础入手的县级经济体制综合改革，要引起上层建筑的相应变革，对不需要和不适应的机构要撤销或合并，对另一些需要的机构要建立，还要实行一些特殊的政策，这就会遇到阻力，阻力最大的就是条块分割体制。改革每走一步，不是中央有关部门干预，就是遇到省和市某项规定的限制，或与某项政策不符。例如，实行“定额包干，超收归己”这一条，就受到粮食部、商业部、财政部等部委干预。在企业管理改革中，矛盾更大，有的是块块放，条条收，尤其对国营企业困得较死，就是省市领导也无能为力，改革的成功有赖于条块之间的通力协作，理顺各级管理机制间的关系。解决目前面临的这些困难，应按照中央的改革方针，制定和执行有关政策，以便得到有关方面的支持和协助，保证试点县经济体制综合改革的顺利进行。

（三）改革财政管理体制

改革财政管理体制是县级经济体制综合改革的突破口。各市、县凡是建立乡一级财政的，都取得了明显的效果，促进了乡村商品经济的发展，增加了财源。有的试点县还没有建立和形成乡（镇）级财政，没设金库，做不到财政独立，只能由县财政掌管经费收支。乡财政仍无自主权，影响着资金使用的效益，限制了各项事业的迅速发展。必须贯彻好“先富乡、后富县”的原则，坚持执行财政包干的各项规定；还要健全预决算制度，做到有计划地使用资金；加强审计监督部门的职能，以保证县、乡管理好资金。在财政体制改革中还存在一些问题，有的市由于财力弱，市对县财政包干不让利，承包基数不定死，而且一年比一年升高，相反专项拨款一年却比一年少。专项事业费如农田水利建设、文教卫生事业费，省、市年年增加，集中在市里统一管理使用，作为改革的试点县连规定的标准额也得不到，甚至有的地方把一些政策性财政负担也加在包干基数内计算，如工资改革、化肥削价等都让县财政负担。可以说，这样的试点县没有得到改革的实惠。县仍缺少自主权，发展经济放不开手脚。因此，进一步扩大县自主权是搞好改革的关键。

（四）改革流通体制

流通体制的改革是发展商品经济的关键。必须打破旧的封闭式流通模式，积极支持农民和农民联合，办新型合作商业，支持县、乡、村建立农商一体、农工商综合经营。积极试办跨地区、跨部门、跨行业的农工、农商、农工商联营的商业企业，使流通领域中多种经济形式、多种经营方式和多种流通渠道并存。通过组织各种专业性的产销服务中心，把生产、加工、贮藏、运输等环节有机地组合起来。必须继续坚持开放、搞活，进一步开放金融市场、生产资料市场、劳务市场等，使生产要素得到充分流动和合理的组合，从而为发展有计划的商品经济，创造一个良好的宽松经济环境，建立起有计划的市场调节机制。

（五）进行政治体制改革

综合体制改革是一个庞大的系统工程，自然包括政治体制改革。经济体制改革要求政企分离，扩大自主权，使企业成为自主经营的商品生产者，但是行政部门已形成的各种控制体系，不但集中过多，而且管得过细，机构重叠，互相牵制，限制着宏观管理机制和市场调节机制的成长和结合。必须进行政治体制改革，必须对一些行政机构进行改组和调整，要给县级机构调整设置权，不必过于强调上下对口。在新旧体制交替的时候，可以采取一个机构保留几块牌子的办法，有利于协调上下关系和条块关系，努力做好上级布置的一切工作。政治体制改革要保证和服务于经济体制改革。改革的市、县要克服困难和阻力，进行精简，把一批有决策能力、善于管理、适合县、乡、村工作特点的干部和专业人才，选拔到领导岗位上来，组建一个高智能结构的指挥机关，使其成为既是一定范围群众实践活动的组织机构，又是综合改革措施的执行机构；既能接受宏观经济指导，又要实际组织微观经济活动，促进改革向纵深发展。

县级经济体制综合改革是我国全面改革的重要组成部分。随着城乡改革的深入，城乡改革的融合，为县级综合改革提出了更高的要求，无论在理论上或实践上都有许多问题需要认真探索和解决，因而应加强对县级经济综合体制改革的领导和支持，把这一步改革搞好。通过试点县的综合改革创造经验，带动全面经济改革，为早日实现城乡一体化，探索出一条中国式的改革道路。