第一节 小布什政府之前曲折的美伊关系

拥有7000万人口的伊朗是中东地区人口最多的国家之一，它还拥有许多自然资源，最著名的是其油气资源：石油储量世界第二，仅次于沙特阿拉伯；天然气储量也是世界第二，仅次于俄罗斯；它是世界第四大石油生产国，仅次于沙特阿拉伯、俄罗斯和美国。伊朗的地缘政治优势也十分明显：不但身居中东、里海两大世界石油战略要地，而且以霍尔木兹海峡主要主权国地位控制着从波斯湾到阿拉伯海的战略通道，对世界石油战略格局有着举足轻重的影响力。因此，伊朗一直是美国这个世界大国十分关注的国家。

美伊关系有一个曲折的发展史。两国外交关系的开启可以追溯到19世纪下半叶，此时伊朗寻求与美国建立关系，把美国作为一个潜在的盟国对抗英国和俄国帝国主义者对其内部事务的干涉。但在第二次世界大战之前，美国对整个中东地区的外交力度都是很有限的，与伊朗的关系自然也很平淡。第二次世界大战爆发后，由于当时的伊朗与纳粹德国关系密切且德国于1941年6月大举突袭苏联，1941年8月，英国与苏联出兵占领伊朗并迫使礼萨·巴列维退位，流亡至南非，其子穆罕默德·礼萨·巴列维（Mohammad Reza Pahlavi）继承王位。为了平衡来自英国和苏联的压力，伊朗向美国表示了结盟的愿望。同时，英国认为相比较美国，苏联对自己利益的威胁更大、也更可怕，因此它也希望美国拉近与伊朗的关系。

随着第二次世界大战的推进，英法等传统强国的衰落，美国的全球霸权图谋日益膨胀，伊朗也越来越引起美国的重视，逐渐成为美国的重要战略伙伴。第二次世界大战结束以后，美国与苏联的第一个冲突即是就伊朗问题展开的。美国以不惜动用原子弹的强硬姿态迫使苏军撤出伊朗，进一步拉近了美伊关系，并通过排挤英国而逐步确立了其在伊朗的优势地位。

1951年4月29日，受到伊朗民众广泛支持的民族主义者摩萨台被任命为首相，他采取了一些威胁美英在伊朗利益的举措，如将伊朗的石油资源国有化、限制亲西方的伊朗国王的权力。英国的领导人曾请求杜鲁门政府以其在伊朗拥有的较高的信任度这一有利条件帮助推翻摩萨台，但遭到拒绝。但是，艾森豪威尔于1953年年初就任总统后，他的外交班子决定努力完成这项工作。为了确保伊朗是一个亲西方、反苏的国家，1953年8月，英美在伊朗组织、发动政变。由于摩萨台受到公众的强有力支持，政变在初期阶段面临失败的危险，在此情势下伊朗国王逃至罗马。但借助英国军情六处（MI6）的帮助，美国中央情报局（CIA）在西奥多·罗斯福的孙子柯米特·罗斯福（Kermit Roosevelt）的坐镇指挥下很快扭转了局面，亲国王的军队最终逮捕了摩萨台，伊朗国王旋即回国。政变后，伊朗石油的全面控制权回到了一个国际石油公司联盟的手中。此联盟包含5家美国石油公司，它们拥有40%的伊朗石油控制权，英伊石油公司（后来命名为英国石油公司）的控制权减弱到40%，剩下20%的控制权被法国和荷兰的石油公司获得。

政变推翻了一个民选的政府，使伊朗产生了一个独裁主义的政权，播下了1979年革命的种子。与此同时，政变也使美国在伊朗人民心中的形象大大受损，“伊朗人一般把此事作为两国敌对关系的开始”。

巴列维国王重掌大权后与美国建立了非常亲密的联盟关系。他反对共产主义，支持通过和平方式解决阿以争端（在其统治时期，以色列在伊朗设有代表处），因此深得美国的欢心，美国把伊朗看作阻止苏联在海湾扩张影响力的堡垒、与亲苏的阿拉伯政权和运动组织相抗衡的力量。1955年10月，伊朗在由美国促成的《巴格达条约》上签字，成为于同年11月21日正式成立的巴格达条约组织的成员国。1959年，美伊两国签署《美伊合作条约》。美国向伊朗提供武器、各种培训项目和技术支持，帮助巴列维国王实现国家现代化。巴列维国王以独裁者的形象统治着伊朗，他利用秘密警察恐吓、打击政治敌人。1957年在美国的鼓励与支持下，伊朗成立了伊朗国家安全情报署，通常叫作“萨瓦克”（SAVAK）。设置该机构的计划在1953年政变后不久就开始考虑了。伊朗人对该机构既充满怨恨又充满恐惧。

1961年，在肯尼迪政府的推动下，巴列维国王推行了一系列旨在实现社会和经济现代化的被称为“白色革命”的西化改革，但改革激化了伊朗的社会矛盾，使国王失去了许多社会成员包括什叶派教士的支持，他们认为国王对美国的依赖正在使整个伊朗社会腐烂。著名宗教领袖霍梅尼批评了国王的政策。1964年霍梅尼遭到逮捕后被流放到土耳其，1965年从土耳其转移到伊拉克，1978年在巴黎落脚。霍梅尼在巴黎成立了伊斯兰革命委员会（The Islamic Revolutionary Council）。1978年，民众反对国王引发的动荡升级为暴力起义，这被称为伊朗革命或伊斯兰革命。1979年1月16日，国王被迫再次流亡。1979年2月，霍梅尼结束了在法国的流亡生活回到伊朗。同月，国王的军队宣布中立，伊朗君主政体瓦解。霍梅尼随即执掌了统治伊朗的权力，4月宣布成立伊朗伊斯兰共和国，美伊关系随之恶化。

伊朗伊斯兰革命的胜利，打乱了美国在中东的战略布局。它一时无法接受失去伊朗这一持续30年的反共盟友。美国曾试图接受伊朗的革命，并与革命后的伊朗新政权建立新型的关系。这就是美国的外交人员在伊朗伊斯兰革命爆发并取得胜利后仍留在伊朗的原因。1979年5～6月，华盛顿请求德黑兰正式接受沃尔特·克特勒（Walter Cutler）为新任美国驻伊大使。但同一时期美国国会通过的贾维茨（Javits）决议谴责伊朗新政权的草率处决（summary execution），在德黑兰激起了强烈愤怒，伊临时政府改变了先前的表态，转而拒绝了美国对克特勒的任命。

1979年10月，卡特政府决定允许伊朗国王到美国治病。这一决定不但使美国政府对伊朗的外交努力付诸东流，而且也为伊朗的极端主义者提供了一个打压对手的有力武器。1979年11月4日，伊朗伊斯兰主义青年学生把66名美国人挟为人质，不久释放了妇女和非洲裔美国人以及生病的副领事。人质危机爆发的直接原因是许多伊朗人对美国总统卡特准许被废的国王到美国治病感到愤怒。在伊朗国内，美国的这一举动被认为是美国想恢复国王权力的一个公开行为，认为美国是想再发动一个类似于1953年的政变。因此，伊朗人要求美国把国王送回伊朗接受审讯，不要再干涉伊朗的内部事务。但是人质危机的爆发也与伊朗内部的政治斗争有关。当时伊朗的主要政治力量有三股：自由派（liberals）、伊斯兰主义者（Islamists）和左派（leftists）。临时内阁里许多成员被认为是自由主义者，他们受到伊斯兰主义者和左派人士的共同反对，强硬派努力寻找借口以推翻临时内阁。学生占领美国大使馆为霍梅尼提供了推翻临时内阁的绝佳机会。另外，从革命之初，伊斯兰主义者和左派即在统治权上存在竞争。两派均声称自己是真正的革命，但是革命这一概念与反帝国主义、反美主义紧密相连。因此，为了击败左派，伊斯兰主义者需要采取更为严厉的反美立场。从这个意义上讲，受到霍梅尼公开支持的伊朗学生占领美国大使馆的行动为伊斯兰主义者提供了一个证明其比左派更反美从而更为革命的机会。

人质危机可能是卡特连任失败的原因之一，它被认为是对美国的羞辱，在美国人的集体记忆中留下了深深的伤痛，永远地破坏了伊朗在美国人心目中的形象。

美国政府马上采取了应对人质危机措施，包括对伊朗的石油实施禁运，驱逐许多在美国生活的伊朗人，冻结伊朗政府的资产和投资。许多美国人主张采取军事行动以解救人质，但是1979年12月27日苏联入侵阿富汗使情况变得日益复杂。1980年4月7日，美国宣布同伊朗断交，并正式对伊朗实施经济制裁。为了应对国内的批评，同时也为了解救被困人质，1980年4月24日，卡特总统命令实施了代号为“鹰爪行动”（Operation Eagle Claw）的军事救援行动，可是由于天气等原因没有成功，参与营救行动的8名成员也命丧黄泉。

1980年7月27日，伊朗国王病逝。同年9月，伊拉克总统萨达姆命令其军队侵略伊朗。这两大事件促使伊朗政府与美国展开谈判，谈判是在阿尔及利亚的调停下进行的。最后，美伊双方达成交易：伊朗释放人质，美国放弃被冻结的价值80亿美元的伊朗资产。1981年1月20日，里根宣誓就职后片刻，在伊朗被关押了444天的人质即被获准飞回美国。批评者认为，伊朗选择这个时候释放人质是里根竞选班子的一个阴谋，旨在使卡特在竞选中败北并使里根政府一上台就在国内获得了较大的政治资本。

20世纪80年代的两伊战争使美伊关系持续紧张。以萨达姆为首在伊拉克占少数的逊尼派掌权者认为发生在其邻国的什叶派革命对它们的政权是一种威胁，特别是在受到压制的伊拉克库尔德人也表达了对伊朗的支持后，他们更坚定了此种判断。1980年9月，趁伊朗新政权准备不足之际，萨达姆侵略了伊朗，这导致了持续八年的两伊战争。战争给双方造成巨大的财产损失和人员伤亡。1982年6月6日，以色列入侵黎巴嫩，这促使伊朗把其革命卫队派驻到黎巴嫩的贝卡谷地（Bekaa Valley）以帮助黎巴嫩穆斯林抵御侵略，反对美国对以色列的支持行动。1982年7月，由美国支持的黎巴嫩基督教武装绑架了4名伊朗外交官，引起了持续多年的报复性绑架行为。1983年4月，美国驻黎巴嫩大使馆发生自杀式爆炸，63人死亡，其中包括17名美国人。里根政府把此事归咎于伊朗的盟友真主党游击队。1983年10月，美国在贝鲁特的海军兵营被真主党游击队炸毁，造成241名海军队员死亡。1984年9月，美国建在贝鲁特的大使馆再次遭到炸弹袭击，造成包括两名美国军事人员在内的24人死亡。这一系列事件促使美国政府公开加强与伊拉克的关系，打击伊朗。从1984年美国国务院首次开出支持恐怖主义的国家（state sponsor of terrorism）名单起，伊朗就被列入其中。美国政府当时公开的政策是对两伊交战双方实施武器禁运，不与恐怖主义者进行会谈。可是事实上，在两伊战争期间美国向交战双方都提供了武器以使它们两败俱伤，且美国更偏向伊拉克并与之建立了外交关系。美国还通过加强与沙特的关系，鼓励海湾6个阿拉伯国家组成海湾合作委员会（Gulf Cooperation Council），以更好地对抗伊朗。20世纪80年代中期，美国和伊朗曾进行过秘密的高级接触。这种接触表面上是美国秘密卖给伊朗武器以换取伊朗帮助美国解救被黎巴嫩真主党游击队扣押的美国及其他西方国家的人质，但是美国之所以愿意展开此种行动，还有试探着改善与伊朗关系的目的。这主要是因为美国政府预计，身受两种癌症折磨的霍梅尼来日不多，在其逝世后伊朗将会从其竞争的各派力量中出现一个温和的政府。美国打算为伊朗领导层的变更做准备，试图开启后霍梅尼时代与伊朗建立关系的大门。当然美国这样做也有地缘战略因素：美苏争夺不结盟国家、美国在中东的传统安全利益、苏联正占领阿富汗并有借道伊朗到达温水港的企图、以色列对两伊战争结果的关注以及对接收来自伊朗的犹太难民的兴趣、黎巴嫩的不稳定等。但由于当时霍梅尼没有去世，双方的秘密接触没有取得任何实质性成果。不过，这种把接触没有取得成果归因于霍梅尼没有去世是缺乏说服力的。事实上，秘密接触没有取得成果，美国难辞其咎。当时伊朗与伊拉克交战已有多个年头，美国给伊拉克以大力支持，这就使得伊朗对美国政府很气愤，强化了对美国的敌意。

两伊战争行将结束之前的1988年7月3日，伊朗的IR655号班机被美国海军的导弹巡洋舰文森斯号（Vincennes）击落，290名乘客和机组人员，包括38名非伊朗人、66名儿童、1名孕妇全部罹难。当时文森斯号在伊朗水域内。美国政府事后托词这架伊朗客机被误认为是正在执行攻击的F-14熊猫式战斗机。伊朗政府指出，其实文森斯号军舰是在完全知情的情况下击落伊朗客机的。虽然美国向伊朗赔付了6180万美元，但是仍未偿付被击落飞机的损失，也没有正式向伊朗道歉。这一事件加剧了伊朗与美国的敌对。

1988年7月18日，两伊签署停火协议。1989年6月，霍梅尼死于心脏病，专家会议选择哈梅内伊总统为最高领袖（3个月前，蒙塔泽里因公开批评政权而失去了被指定的霍梅尼接任者地位），7月，议会议长拉夫桑贾尼被选为总统。这时老布什政府也开始执政了，其在执政初期对伊朗采取了和解的政策。1989年，老布什总统在其就职演说中宣称“善意会带来善意”，强烈暗示如果伊朗策划使在黎巴嫩的最后一批人质获释，美国将与伊朗改善关系。伊朗帮助释放了人质，并于1990年同意与美国在瑞士进行接触。但在最后时刻，伊朗人退缩了。时任白宫国家安全顾问的布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）后来说：“我当时的判断是伊朗的形势非常微妙，以致没有人准备冒险与‘大撒旦’进行对话。”在对伊朗表现出和解姿态的同时，老布什政府积极地支持伊拉克萨达姆政权，以抗衡伊朗。但1990年8月2日，伊拉克对科威特的入侵严重打乱了美国的这种平衡策略。美国被迫发动了海湾战争。伊朗对1990～1991年的海湾战争持中立态度，它既谴责伊拉克占领科威特，又谴责美军试图在海湾地区长期存在。海湾战争后，美国已无法在伊朗与受到削弱的伊拉克之间建立力量平衡。

20世纪90年代，伊朗成为地区领导的革命之梦和消除美国和非穆斯林在该地区影响的愿望受到了通过增强国际合作，包括与西方贸易伙伴的合作，以提振本国经济的现实主义倾向的冲击，其对外政策上的意识形态色彩明显减弱了。但是，在克林顿政府于1993年推出的“双重遏制”（dual containment）战略（为了削弱伊朗和伊拉克而同时对两国实施严厉经济制裁和外交孤立的战略）的指导下，美国以伊朗威胁地区安全、阻碍巴以和平、支持恐怖主义、制造大规模杀伤性武器等为由对其实施更加制度化的经济制裁。而伊朗则要求美国从海湾撤军、偿还所欠伊朗的资产、停止对伊朗政府的颠覆活动。

“双重遏制”战略在很大程度上影响了伊朗人民对美国的态度以及他们对华盛顿意图的认知。许多伊朗官员从该战略出发，认为美国对伊朗政策的目标是政权更迭。其间，伊朗方面曾表达过改善对美关系的意愿，但没有得到积极回应。例如，拉夫桑贾尼领导的伊朗政府向美国康纳和石油公司提议签署一个10亿美元的合同，开发两个海上油田。这被认为是向克林顿新政府伸出的橄榄枝。然而克林顿的回应是全面禁止美国公司卷入伊朗石油部门的事务，一年后更是签署了《伊朗—利比亚制裁法案》（The Iran-Libya Sanctions Act），使之成为法律。该法案威胁对伊朗或利比亚油气生产进行投资，且投资额在4000万美元以上的外国公司施以惩罚。

1997年，哈塔米当选为伊朗总统，他承诺在伊朗进行渐进的和平改革，发起了“文明对话”的倡议。哈塔米及其政府还承诺进行自由化改革。克林顿政府决定强化伊朗宗教政权内部的温和派。通过把德黑兰国内最重要的敌人“人民圣战者组织”（the MEK）划为国外恐怖组织，美国政府试图强化哈塔米政权。克林顿总统称哈塔米的当选是个有希望的信号，但是重申了先前的立场，即只有伊朗停止所谓支持恐怖主义、停止阻碍中东和平进程、停止寻求大规模杀伤性武器，美伊关系方可恢复。但克林顿政府表示美国愿与伊朗在不设定先决条件的情况下进行官方对话。而哈塔米总统只表示愿意进行两国间的民间交往，作为他所推动的“文明对话”的一部分。1998年1月，哈塔米在接受美国“有线电视新闻网”（CNN）采访时，呼吁与美国进行“建设性对话”和“文化交流”；主张采取措施打破两国间的“猜疑之墙”。2000年，伊朗议会选举，改革派获得了议会的大部分议席，伊朗出现了行政和立法机关均由改革派控制的局面。面对此种情况，美国对伊朗也开始采取具体行动表达善意，例如，1993年克林顿总统称伊朗为“流氓国家”（rogue state），2000年开始软化对伊朗的立场，称其为“关注国”（state of concern）。2000年3月，奥尔布赖特国务卿还宣布减轻对伊朗的贸易制裁，并发表了一个非同寻常的和解性演讲，承认了美国在1953年推翻摩萨台的政变中所发挥的作用。她还承认：“那次政变显然是伊朗政治发展中的倒退。为什么现在许多伊朗人依然憎恨美国对他们内部事务的此次干涉是很容易理解的。”两国紧接着都允许实施更为放开的两国间旅游，进一步鼓励和促进人民与人民之间的交流。克林顿政府还派遣摔跤队到伊朗竞技。在2000年9月举行的联合国千年峰会上，奥尔布赖特和克林顿总统都出席了哈塔米的演讲现场，这向伊朗发出了一个积极信号。尽管克林顿政府的一些善意表态受到伊朗改革派的欢迎，但却遭到最高领袖哈梅内伊的拒绝，而正是他的立场才是最关键的。美国所看重的与伊朗有关的3个问题领域——恐怖主义、反对中东和平进程、核不扩散，在华盛顿看来均未取得进展。因此，克林顿执政接近尾声的时候，美伊关系再次陷入碰撞。

克林顿政府时期，美国并没有把对伊朗的关系置于其总体外交政策议程的优先位置，对伊朗的政策也面临一些难题：如果公开支持伊朗的改革者，那么就有使他们在自己的国家遭受迫害的危险；如果与当时正对伊朗采取刺激措施的欧洲合作，那么伊朗就会认为这是美国软弱的表现，并更大胆地抵制要求其进行行为改变的号召。美国内部支持中东和平进程、关心以色列安全的人反对与伊朗进行接触。与伊朗进行接触还可能会使石油价格降低，这不但会使海湾国家极度不安，也会使美国生产石油的州不安。