第三节 2006年之后小布什政府的对伊政策与伊朗核问题

随着美军占领伊拉克所带来的严重困难局面的出现，“解放”了的伊拉克处于内战的边缘，美国官员似乎意识到进行一场“解放”伊朗的类似行动危险性会更大。2005年年底和2006年年初，美国已开始采取新的对伊朗战略。布什在2005年1月20日发表的就职演说中说：“我们的国家希望有朝一日能够成为一个自由、民主的伊朗的最亲密的朋友。”其于2006年1月31日发表的国情咨文中也有类似表达。新战略总体目标依然是政权更迭，具体内容包括：支持伊朗公民对政府采取不服从和反抗行为；加大对伊朗的经济、政治和军事孤立；由联邦调查局带头破坏伊朗的全球金融运作。此战略与先前战略的根本不同在于白宫和国务院付出的外交资源和精力的多少，现在华盛顿的新领导所考虑的问题与其说是该对伊朗做什么，不如说是何时、如何实现所期望的“政权更迭”。在新战略中，对伊朗进行武力威胁虽然依旧是美国对伊朗政策的突出特点，但相对于美国积极的外交努力已经居于次要地位。

2005年春，美国国会通过了《支持伊朗自由法案》（Iran Freedom Support Act），“该法案拨款1000万美元，指示美国总统使用这些资源资助反对伊朗政府的组织。布什总统把分配这些所谓的政权更迭基金称赞为激励大众去努力推翻伊朗神权政府，并铸造一个自由民主政府以取而代之的第一步”。第二年，支持反对伊朗政府活动的资金大大增加了。这些增加了的资金主要用于无线电广播和其他宣传活动，并为工会组织和其他异议团体提供支持。美国对曾被其列入恐怖主义名单的组织示好，这些组织反对伊朗政权，美国希望借助它们的力量推动伊朗内部的政治变革，但是收效不大。在两党的坚定支持下，布什政府又开始高调支持伊朗政权的反对者。这一政策的重要标志是2006年2月宣布以7500万美元作为促进伊朗民主的基金。德黑兰将此理解为美国赤裸裸的政权更迭图谋。2006年小布什政府开始增加驻伊朗周边国家美国外交使团中说波斯语的外交人员的数量，部分目的是促进伊朗人参与到美国的促进民主的计划中。美国国务院也成立了伊朗事务办公室（Office of Iran Affairs），主要从事与以美国为“基地”的伊朗流亡组织的接触。小布什政府也开始公开发表言论，认为伊朗是一个伟大的国家，表示尊重其历史。这突出表现在小布什于2006年6月19日和2006年9月18日分别在美国商船学院（Merchant Marine Academy）和联合国大会上发表的演讲中。这实际上是美国企图分化伊朗内部的政治势力的表现，是一种柔性的政权更迭策略，与“邪恶轴心”论所要达到的目的是一样的。

欧盟在伊朗核问题上的外交努力失败后，2006年5月，赖斯提出愿意加入与伊朗进行的多国会谈，但不进行双边会晤，而且伊朗首先要停止铀浓缩活动（对此提议，伊朗权衡了3个月，而后拒绝了）。这是小布什政府首次表示愿意有条件参加伊朗核问题的多边会谈，表明其开始倾向于通过外交手段解决伊朗核问题。布什政府首次同意积极参与欧盟三国的讨论，但仅限于核问题的讨论，而且美国公开表示会谈并不意味着美国愿意与伊朗实现关系正常化。不久它们向伊朗提出一个新的提议：如果伊朗停止铀浓缩活动，美国除了履行先前所做的承诺外，还将同意由西方国家帮助在伊朗建造防扩散性轻水反应堆（轻水反应堆的运转只需要较低丰度的浓缩铀，并且与其他的反应堆相比，产生的钚的量也较少），以使伊朗拥有和平的核能生产项目。美国及其盟国要求伊朗于同年7月中旬前（伊朗不同意此截止日期）对提议给予答复。伊朗于8月22日做了答复，表示愿意进行“严肃会谈”，但没有迹象表明其准备停止铀浓缩活动。

2006～2008年，在美欧的努力下，联合国安理会通过了5个决议，其中有三个（1737号、1747号、1803号）涉及对伊朗实施有限制裁，如表2-1所示。

表2-1 联合国安理会通过的涉及对伊朗实施制裁的决议

遭受制裁的代价，连同人们对通货膨胀和汽油配给制的普遍不满，导致了伊朗政府的声望下降。2008年5月13日，伊朗提议与美国、安理会其他四个常任理事国以及德国就包括核问题、恐怖主义问题、中东和平等范围广泛的问题进行“建设性会谈”，但是拒绝停止铀浓缩。布什政府和欧洲大国在2008年6月12日的回应中重申了在“严肃会谈”开启前必须停止铀浓缩活动的标准化要求。

在制裁的同时，针对伊朗的强硬，美国鹰派领导人不断发出对伊动武的威胁。但是美国国家情报部2007年12月3日发表综合16个情报机构资讯的最新《国家情报评估》（National Intelligence Estimate, NIE）报告，一致断定伊朗在2003年受到国际压力而停止了核武器计划，至2007年中期伊仍未重启核武器计划。报告认为虽然伊已恢复提炼浓缩铀作业，但2010年至2015年前，应该无法具备制造核弹的能力。报告表明，解决伊朗核问题的迫切性不如当初想象的那么强，这就使对伊动武的可能性降低了。“一个共识形成了：报告消除了武力选项，并使联合国安理会的制裁进程的有效实施更加困难。”据一位高级美国外交官说，2008年，以色列秘密要求美国提供其攻击伊朗核设施所需的特种钻地炸弹，但遭到布什总统的拒绝。布什总统告诉以色列他已经命令实施新的秘密行动以破坏伊朗被疑为发展核武器的努力。

尽管2006年5月底美国表示，只要伊朗停止铀浓缩活动，美国就愿意参加多边会谈，讨论伊朗核问题，但是在伊拉克问题上直到2007年年初美国仍然不愿意与伊朗进行直接会谈。2007年1月美国国务卿赖斯在接受美国国会质询时，反对美国就伊拉克问题与伊朗进行直接对话，理由是如果请求伊朗帮助稳定伊拉克局势，那么伊朗不会在帮助美国的同时不要求美国在核问题上减轻对其的压力。但是由于伊拉克安全形势依然严峻，阿富汗的塔利班势力正迅速回潮，重回与伊朗的双边会谈作为重要意见之一也在2006年12月发布的《伊拉克研究小组报告》（Iraq Study Group Report）中被明确地提出来，布什政府不久便改变了不与伊朗进行直接对话的立场，开始与其就伊拉克问题等进行一系列会谈。美国前国务卿赖斯与其伊朗的同行于2007年5月3日共同参加了在埃及的沙姆沙伊赫（Sharm El Sheikh）举行的关于伊拉克问题的讨论。在伊拉克官员参加的情况下，美国和伊朗驻伊拉克大使于2007年5月28日在巴格达进行了更深入的面对面会谈。2007年7月24日，三个国家的代表举行了第二轮会谈，同年8月6日三国大使又进行了第三次会谈。两国就建立一个能够掌控自身安全、与邻国和平相处的，稳定、民主、联邦制的伊拉克达成共识。与此同时，两国也不遗余力地攻击对方搅乱伊拉克事务。美国指责伊朗向反叛分子和伊拉克什叶派民兵组织运送武器，这些武器随之用于反对美军和伊拉克的安全部队。伊朗则仍重申其观点：美国是一个帝国主义强权国家，它把不稳定引入中东，它要宣布一个从伊拉克撤军的时间表。美伊间的这些对话是在两国紧张关系升级的背景下展开的，紧张关系升级的原因是美国决定拘押5名伊朗人（他们被控向伊拉克叛乱分子提供武器），而伊朗以软禁4名伊朗裔美国人作为回应。被拘押的伊朗人在伊拉克北部的一个库尔德城镇做联络官。美国的逮捕行动遭到库尔德议会的批评，伊拉克外长也要求立即释放他们。在2007年7月举行的第二轮会谈中，这个问题重又浮现，并被认为是会谈没有取得成果的原因之一。事实上，在第三轮专家级会谈之后，原定于2008年2月，后改为3月初的第四轮会谈被德黑兰无限期推迟了。伊朗公开声称的理由是美国的军队在萨达尔市（Sadr City）造成了平民伤亡，但真正原因可能是伊朗认为其没有必要在伊拉克问题上向美国让步。

但是，在核问题上美国对直接会谈设置的前提是伊朗暂停其铀浓缩活动。美国要求伊朗接受“P5 +1”的提议：伊朗暂停铀浓缩活动半年，同时联合国对伊制裁暂停半年，即所谓的“以冻结换冻结”（freeze for freeze），在此期间举行会谈，研究解决核问题的办法。布什政府这种在直接会谈之前就要求得到其想要的会谈结果的做法遭到了伊朗的反对。伊朗认为“以冻结换冻结”计划“有许多模棱两可的表述，不能保证伊朗的利益”，而且违反了《不扩散核武器条约》，因为该条约没有限制任何国家进行铀浓缩活动。一位德国学者早在2007年4月就说：“我们应该放弃把伊朗停止铀浓缩活动作为与其谈判的条件这种要求……已经不可能说服伊朗不进行独立的铀浓缩活动了。”2007年12月，美国《国家情报评估》的结论是伊朗于2003年已经停止了发展核武器的努力，同时美伊两国在伊拉克问题上进行的直接会谈似乎也使来自伊朗或通过伊朗而进入伊拉克的临时爆炸装置和外国战斗队员大为减少，这为美国在核问题上与伊朗进行直接对话创造了有利条件。2008年美国表示愿就核问题在多边场合与伊朗进行直接会谈，尽管此时伊朗并未停止铀浓缩活动。2008年7月19日，美国负责政治事务的副国务卿威廉·伯恩斯（William Burns）加入了“P5+1”在日内瓦与伊朗高级核谈代表进行的会谈。“这次会议是美伊两国官员首次就核问题进行面对面的会谈。”不过赖斯仍然表示：“美国与伊朗举行直接谈判的前提是，伊朗有效中止铀浓缩及其相关活动。”美国政府声称，伯恩斯这次在伊朗未停止铀浓缩的情况下参加的会谈只是一个特例，并不代表美国的政策转变。小布什政府在执政末期，甚至打算在伊朗开建一个类似在古巴建立的那种利益代表机构（interest section），但俄格冲突转移了其注意力，并且小布什政府也担心搞这样的一个创举会对美国的总统选举以及2009年6月的伊朗总统选举产生对美国不利的影响。