第二节 国内研究评述

在我国，公共服务和公共服务均等化的研究可以说是随着政府政治诉求目标的转变而演进的。严格来讲，1998年公共财政目标框架的确立，国内对公共服务领域的研究才真正开始，而公共服务均等化的研究可以认为是从2005年党的十六届五中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”后开始的，其后对公共服务均等化的研究方兴未艾，成果也很多，为我国公共财政真正的为“政”（政治目标：公共服务均等化）理“财”（经济基础：国家财政资金）提供了强有力的参考。

基于本书的研究，通过对研究公共服务开始以来国内相关文献的参阅，笔者试图从以下五个角度简单地概述我国对城乡公共服务均等化的研究文献：第一，要什么均等化？即均等化的主体是什么，直接来说，我国的公共服务领域包括哪些，另外城镇和乡村的公共服务又有何差异？第二，均等化是什么？也可以认为我们诉求怎样的均等化，均等化要达到什么程度？第三，城乡均等化怎样了？目前我国城乡公共服务均等化的状况是什么样的一个水平？第四，为什么这样？从文献参阅的角度看，普遍一致的结论是我国城乡公共服务严重非均等，那造成这种巨大差距的原因又有哪些呢？第五，怎样改善非均等状况？在城乡公共服务非均等原因分析基础之上，改善这种差距的措施或者方法又是什么呢？

一 均等化主体研究

均等化主体研究实际上就是对公共服务和城乡公共服务领域的界定研究。国内对公共服务领域的研究，在众多国外成熟的公共物品理论基础上，更多的是用列举的方式来进行的，其研究更为务实，也可以说这种研究方式更有利于有关经济决策的制定。

首先从公共服务领域研究看，起初也是类似西方的从公共产品特征的角度出发来分析。张馨（1999）论及公共财政的主要职责时提出公共产品就是公共服务，并认为从财政角度看，公共产品就是政府为市场提供的公共服务，具体来说，就是市场机制几乎完全难以配置资源和要素的活动，主要分为建立国家防务、维持社会秩序、建造公共工程、为市场竞争提供必不可少的规则、再分配以纠正社会不公平程度、稳定宏观经济六类活动。高培勇（2004）也认同公共服务为公共产品的提法，另外丁元竹（2006）也从公共物品的角度来分析公共服务，不过他分得更细，将公共服务从社会性公共服务和经济性公共服务两方面分析。其社会性公共服务方面，他更是把现阶段我国的基本公共服务界定为医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务基础教育、社会救济、就业服务和养老保险，而且明确提出义务基础教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我国基本公共服务中的“基本”。实际上，他对基本公共服务的界定也属于后文中评述的民生背景下对基本公共服务的界定。刘尚希（2007）则从公共服务消费性质——消费需求的层次性和同质性，加上风险因素的考虑，定义公共服务为政府利用公共权力或公共资源为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。陈昌盛、蔡跃洲（2007）认为公共服务是指建立在一定的社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何都应公平、普遍享有的服务，广义的公共服务包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。

党的十七大有关“民生”的提出，由此所谓“民生财政”的研究格外突出，相应地对公共服务的研究也更倾向于民生相关的领域，即基本公共服务的界定。安体富、任强（2007）从公共服务属于服务和公共品两个角度，综合对第三产业（服务业）分四个层次和公共品属性的分析，其公共服务既包括国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供基础教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务，并且将公共服务分为基本公共服务和一般公共服务，提出基本公共服务是直接与民生密切相关的公共服务。张长春（2006）则从政治和社会有益性的角度将公共服务统一视为公共产品分析，认为公共产品包括基本公共产品和非基本公共产品，其中基本公共产品包括政治益品（公民的基本权利与义务和机会）和基本经济社会益品中属于公共产品的部分（一个人生存所必需的衣、食、住、基本医疗及基础教育与其他社会保障等）。他的分析特别的地方是对包括自然残障者在内的弱势群体等公共服务的供给分析上，从自然益品的角度考虑，对这类群体应该从公正社会制度的角度出发给予适当的补偿，例如在公共服务的供给上考虑残障群体的因素，安排轮椅通道、盲道等特殊安排。实际上，他所说的基本经济社会益品和对弱势群体的公共服务可以认为是基本公共服务。同样的，李一花（2008）对基本公共服务的理解也与民生密切相关，她从“基本”这一含义出发，即一旦供给被中断，经济就会出现局部或者全面的崩溃。从分配的角度来看，基本公共服务直接关乎向消费者提供生活必需品这一重要议题，并且考虑到政府提供公共服务的范围和水平直接影响到居民福利水平和具体生活的角度，将基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等关乎民生的基本公共品与服务列入基本公共服务范围。从与民生相关的基本公共服务的分析还有邓子基和韩瑜（2008）、张馨（2009）、刘尚希（2008）、夏杰长（2008）、傅道忠（2009）等，虽然这些文章没有直接以公共服务或基本公共服务等主题进行分析，而是以财政如何在“民生”领域的支出更为合理和高效分析，但笔者以为，这些学者在文中对民生领域的界定也很大程度上认为是他们对民生背景下公共财政所必须覆盖领域的认可，由此也可以认为是与民生关系密切的基本公共服务。

基本公共服务从性质或特征上来说，对城乡并没有差别，即都具有公共品的属性，并且都是为了满足居民的公共需要，但在一些领域的表现形式上有明显不同，这类研究主要是通过对农村公共服务的界定来分析。张军、何寒熙（1996）对农村公共产品相对农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”来说，可以认为是当地农村社区集体参与共享的产品，例如包括大型农具、水利设施、文化基础教育，保健医疗等农村的基础设施和公益事业。徐小青（2002）更是在公共产品属性的基础上具体列举了农村公共产品和服务，其分为三类：①接近纯公共产品的准公共产品：农村义务基础教育、农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害防治等；②准公共产品：农村高中基础教育和职业基础教育、农村水利灌溉系统、农田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化场馆建设等；③接近私人产品的准公共产品：农村电信服务、农村成人基础教育、自来水、农业机械设备投入等。盛荣（2004）也同意此类分法。

切入主题，以上学者、专家对“要什么均等化”的探究，虽然分析视角各有不同，在公共服务的概念界定上也存在差异，但我国多以列举的研究方式，仔细分析，在公共服务的界定上虽有“百家言”但也“殊途同归”。总之，在笔者看来，在我国公共服务领域，特别是城乡间，“要什么均等化”的研究最终都要落实到公共财政对公共服务领域的更多覆盖和更好保障上，即实现温家宝总理所说：“要让城乡百姓特别是困难群众都能享受到公共财政的阳光”的目标。那么最终政府在公共服务，特别是基本公共服务的界定又如何呢？其也是从民生的角度出发，2007年中共十七大报告中提出，民生内容包括基础教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等，这也可以被认为是我国政府对基本公共服务的界定。

二 均等化内涵讨论

2005年，“均等化”一词才跃入我国百姓的视野，众多学者对均等化的研究也是从那时候才真正开始（笔者以为，以均等化为主题的研究在公共财政框架建立时就开始了，但2005年前没有采用均等化这一概念的说法来研究）。那么，在“要什么均等化”的研究基础上，我们要诉求的均等化是什么呢？均等化要体现在什么方面，要达到怎样的标准，等等，实际上就是对均等化内涵的研究。只有在明确目标的基础上公共财政的收支安排才会更有目的性。这方面的文献可以从均等化的内涵和为什么要均等化两个角度来梳理。

在均等化内涵方面，贾康（2006）从“公平”与“均平”的关系分析，通过对起点公平、过程公平、结果公平理论分析，认为均等化是一个动态的过程，在一定程度上前期的结果公平又是后期的起点，而政府的应尽职责就是努力发展和实现基本公共产品和公共服务的均等化，其均等化“我理解也就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务基础教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。”并且指出不应理解为政府应当大包大揽地起过渡作用，特别在我国现阶段是一个循序渐进的过程。吕炜、王伟同（2008）对基本公共服务均等化在两种判断标准的基础上提出两种具体的均等化模式。这两种判断标准是：一是带有劫富济贫思想、只注重公平忽视效率的均等划一的一刀切式平衡，即在全国范围内实现统一标准的基本公共服务提供；二是兼顾公平与效率的相对、大致的均等，即考虑各地的经济发展等实际因素，允许一定程度的公共服务差异的存在。在此基础上提出两种具体的均等化模式：一是大区域公平，即按照经济发展或税收能力相近原则将全国划分为若干公共服务均等化区域，首先实现各区域内均等化，再调节并缩小不同均等化区域间的差距，最终实现全国范围内的基本公共服务均等化；二是底线公平，即依据国家发展阶段和财政财力，合理设定国家基本公共服务的最低标准，低于最低标准的省份由纵向和横向转移支付来补齐，最终实现基本公共服务均等化。马国贤（2007）在总结各国基本公共服务均等化做法的基础上将其总结为三种模式：一是人均财力的均等化，即中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度；二是公共服务的标准化，即中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准，并以此为依据建立专项转移支付的模式；三是基本公共服务最低公平，即将政府间职能分工与经费保障结合起来，提出了多样性、等价性、集中再分配、位置中性、集中稳定、溢出效应纠正、基本公共服务最低供应、财政地位平等8个原则。中国（海南）改革发展研究院指出基本公共服务均等化是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。从现实需求来分析，基本公共服务的均等化不等于公共服务的平均化，而是有全国统一的制度安排，全体公民的机会均等、结果大体相等并尊重社会成员的自由选择权，将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内，同时尤其关注困难弱势群体。王泽彩（2007）则从“财政均富”的角度，认为均等化是对“市场失灵”领域必须由政府提供的政策设计、制度安排等“软产品”，以及基础教育、卫生、医疗、社会保障、基础设施等非营利“硬产品”基本均等化，协调地区间的矛盾和问题，调动各阶层的积极性，建立健全“共同富裕”的实现机制。另外，王磊（2006）则认为公共服务均等化是一个相对的概念和要求，一般指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存需求提供的基本公共产品和公共服务。从财政分权方面地方政府的支出责任看，公共服务均等化具体是指地方政府提供的地方治安、环境、城市建设、文化、基础教育、卫生、道路等公共产品的水平基本相等。明显的，王磊的理解仅从小一级的地方政府角度考虑。

在基本公共服务均等化的必要性方面，楼继伟（2007）认为公共服务均等化具有显著的经济意义：第一，根据边际效用递减规律，均等化的资金安排有利于提高资金使用效率，向财政资源不足的地区转移财力用以增加公共物品供给，所产生的效用要大于投向财力充裕的地区。从长期来看，通过提高财力薄弱地区的公共产品供给能力，也会减轻发达地区的远期负担。第二，均等化有助于促进统一市场形成，使生产要素和产业能够在利益的引导下，按照市场规律在地区间流动，优化资源配置，促进经济与社会以及城乡之间、地区之间协调发展。方栓喜、匡贤民（2007）认为公共服务均等化可进一步改革和规范中央和地方的关系，对打破GDP政绩观、加快建立公共服务型政府、协调重大利益关系、维护社会公平正义，都将产生重要而积极的影响。另外，从城乡公共服务均等化的必要性上来说，笔者认为，公共服务均等化对改善城乡差距、协调城乡发展具有重要的作用和意义。在这方面有诸多学者、专家从缩小城乡收入差距、改善城乡“二元经济”结构、“三农”等不同角度有大量的研究，例如林毅夫（2000、2003、2007）、温铁军（2002）、李实和赵人伟（1999）、王小鲁和樊纲（2004）等。

公共财政体制下，根据均等化的内涵和我国经济发展的现实状况，我们要诉求怎样的均等化？总体来说，就是政府通过财政保障的形式尽可能地让每个社会成员享受同样水平的公共服务。根据我国城镇化、工业化程度还不发达的现实，公共服务的供给安排更要注重城乡之间的协调安排，城乡公共服务均等化为重中之重。

三 城乡均等化状况

目前，对于均等化的内涵和实现大致形成共识，并且大家都十分重视均等化过程中城乡协调发展的重要性，那么，我国公共服务均等化以及城乡之间的差距状况又怎样呢？在我国，基本公共服务均等化的研究大多通过对数据的大量应用、指标体系的衡量来进行，但在方法上有明显的改进，从前期的对城乡基本公共服务方面以逻辑推理的数据描述性分析到后期大量计量模型的应用，较为客观、科学地对我国的城乡公共服务均等化状况进行了分析。

不管应用怎样的分析工具，众多的研究得出基本一致的结论，即我国的城乡基本公共服务“非均等”，并且城乡居民所享受的基本公共服务差距很大。陈昌盛等（2006）通过建立8个子系统（基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护、一般公共安全）165个指标的指标体系，对我国除港、澳、台以外的31个省级行政区公共服务的综合绩效、投入产出效率、改善程度和差异状况等进行了全面评估。得出：当前我国政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”，基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平的总体结论。具体来讲，主要表现为：公共服务地区间发展不平衡，东部整体优于西部；城乡间，农村公共服务严重短缺；各类基本公共服务间发展不平衡，尤其是备受关注的基础教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。马海涛等（2008）专门从城乡公共服务的角度，通过对城乡义务基础教育、城乡医疗卫生、城乡社会保障等的比较分析，得出结论：农村中小学基础教育经费虽然在绝对额上增加明显，但其占国家财政基础教育经费的比重不增反降，从总量和比例上都远远落后于城市；农民对医疗卫生的需求勉强可以得到保证，但是服务水平的落后与服务设施的不健全很普遍，而且各项指标都远远落后于城市；社会保障体制虽然不断改革和完善，但城乡社会保障较原来计划经济体制下城乡社会保障的差距更大。王谦（2008）则从公共服务领域的财政投入总量、软硬件资源配置等角度对城乡基础教育、城乡基础医疗、城乡社会保障等方面进行翔实的分析，并对山东寿光市、曲阜市、菏泽郓城县农村进行实地调研分析，得出结论：城乡居民长期以来存在的社会地位上的差异和社会资源分配方面的不平等，使得中国农村的公共服务水平远远低于城市，即中国的城乡公共服务严重“非均等”。

研究工具的应用进一步深化了对我国公共服务均等化状况的了解。安体富、任强（2008）基于地区差别的视角，通过构建公共服务均等化水平指标体系以及构造公共服务均等化指数，对我国除港、澳、台以外的31个省（自治区、直辖市）的公共服务指数进行测算并比较分析，得出结论：第一，我国地区间的公共服务水平在2000～2006年呈逐步扩大的趋势；第二，就具体公共服务项目来看，科学技术、社会保障、环境保护和公共卫生的差异程度较低。另外，随着公共财政体制的不断完善和分析工具的不断丰富，城乡公共服务均等化的研究不断深入。罗光强（2002）通过对农村公共物品供给的收入效应和消费效应分析，得出结论：第一，农村生产性公共物品的供给对农业总产值的贡献不仅具有短期边际效应，即现期供给对现期产值的效应，而且还具有长期边际效应，即现期供给所引起的若干年农业总产值增加的效应；第二，在农村随着收入的提高和消费观念的转变，独立的个人消费品已远远不能满足个人消费增加的需要，而必须依赖非独立的消费品即农村公共物品的供给来实现其扩大的消费需求，然而恰恰农村公共物品的供给又是我国目前的短板。骆永民（2009）仅从基础设施的城乡供给方面进行了系统研究，他通过对直接边际福利差距的研究，得出结论：第一，城乡公共交通服务方面，农村尚在实施的“辐射性”运营模式从运营时间和服务质量上都不能和城市相比，另外农村公路的通达率情况和公路密度都与城市水平相去甚远；第二，在城乡通信基础设施方面，最基本的电话普及率在农村远远低于城市，而网络、120、110等公共服务的覆盖与及时到位情况相差更大，有些农村甚至根本没有被覆盖；第三，城乡能源基础设施方面除公共电网的覆盖外，农村居民对洁净燃料（沼气、太阳能等）的使用率也远远低于城市居民；第四，在城乡饮用水基础设施上，自来水的普及率、安全性城乡差距较大；第五，城乡环保基础设施方面，农村往往没有正规的垃圾处理、粪便处理等设施，另外有些农村甚至还成为工业“三废”的处理地，由此也存在巨大差距。解垩（2009）通过对城乡医疗卫生服务均等化的机理、公平性的分解、非均等的效应等多个视角的分析，得出结论：中国卫生医疗服务在许多方面表现出巨大的城乡差异，如医疗资源占有、卫生筹资、健康消费、医疗保障等城乡不均等，同时他通过实证研究得出了一些值得引起我们高度重视或与多数人不同的结论：第一，灾难性卫生支出在城乡家庭的卫生支出比例上升，最穷的群体其医疗费用支出超过收入的比例增加，医疗保险对减少收入不平等只起到微弱作用；第二，城乡健康水平呈现下降趋势，最穷个体的健康下降程度最大。

总之，在城乡公共服务均等化现状的研究上，不论是初期的研究还是当近的研究、不论是制度上的规范研究还是实证的研究，无可厚非的，中国的城乡公共服务均等化都表现为全面的“非均等”状况。在农村有些领域甚至还谈不上公共服务的覆盖，这也是对我国“公共财政阳光普照”目标的巨大挑战。

四 非均等原因分析

城乡公共服务之间呈现巨大的“不均等”状况，到底是我们的体制设计、经济因素还是有其他的原因呢？为了更好地改革和完善为全体居民谋“福祉”的公共服务供给制度，对我国城乡公共服务“不均等”原因的研究也颇多，为公共服务均等化的政策出台提供了很好的依据。

对于城乡公共服务非均等原因的分析，几乎每个研究者都会提到一个相同的原因，那就是一直以来存在的中国城乡“二元经济”结构，当然也就包括了“二元”的公共服务供给制度。作为一个工业化过程中的发展中国家，其“二元经济”结构的出现是必然的，由此，我国农村不论是科技、基础教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，还是社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理等各方面都远远落后于城市，由此公共服务在城乡的“不均等”也是必然的，并且这种城乡经济社会的失衡状态短期内很难得到重大的改变。

从现行财政运行体系分析，体系的不完善或者说痼疾是城乡公共服务供给不足的主要原因之一。谈及现行财政体制弊端对公共服务供给不均衡的影响，谈论较多的是“各层级政府之间事权划分不合理、财力和事权不匹配”，由于我国财政体制在这方面的原因，在实践中与财政分权理论对公共服务供给方面，即中央政府负责全国性公共服务的供给，地方政府负责地方性公共服务的供给，跨区域的公共服务由中央和地方政府共同供给，或者几个地方政府联合供给的要求甚远。另外在财政运行体系的弊端方面，夏杰长（2007）从公共财政的视角分析，中国公共服务供给短缺的原因主要表现为：转轨时期财政支出的经济建设偏好制约了有限的财政资金对基本公共服务的投入；中国财政制度民主财政原则和财政透明度的缺失导致居民对公共品和公共服务的偏好得不到满足；现行的政绩考核机制往往导致地方政府支出对公共品和公共服务投入的必然忽略。吕炜（2006）在谈及财政保障机制在新农村建设中的作用时，提到改革开放以来我国的财政体制一直服从非均衡发展战略，具体来讲：1994年改革力度很大的财政体制改革在运行过程中其非均衡的体制性倾向依然明显，即重上轻下、重财权轻事权，重城轻乡、重工轻农，重建设性投入、轻公共性投入；1998年以来在公共财政框架下加大了农村财政保障，即规范省以下体制、缓解县乡财政困难，减轻农民负担、促进城乡协调房展，优化支出结构、加大农村公共服务，但其政策效果上还存在不足：第一，政策设计缺乏一定的衔接和配套，与其在新农村建设中的地位和影响不匹配；第二，大部分政策都是通过中央财政直接的转移支付来实施，虽然有些政策已逐步从临时性安排转向经常性安排，但仍然缺乏体制上的保障与规范；第三，对正在实施中的政策的深化和未来走向，财政如何保障缺乏连续性的考虑和安排。财政保障的这种非均衡性倾向也是城乡公共服务和公共产品非均衡的重要原因。

在农村公共成品供给不足的分析方面，朱钢、贾康（2005）提出城乡公共服务供给差异的主要原因为：第一，是总体的经济发展水平低下导致财政资源的不足；第二，是国家一直以来实行的城乡非均等发展战略导致财政资源配置一直向城市倾斜；第三，是现行各级政府之间的行政管理体制导致财政资源在政府层级之间的配置不合理。张军、何寒熙（1996）认为改革后农村公共产品的投资者多元化是主要原因。改革后，由原来的国家为唯一供给者变为国家、集体、农民多方投资供给，改革后国家对农村基本建设的投资减少了，而农村公共产品供给的资金来源受到不同地区经济发展水平（不同经济发展水平地区有不同的制度外财政收入结构和收入水平）的制约，但是往往政府投资的减少又没有被私人投资来弥补。同时他们提出政府只要追求财政税收的最大化，它便会支持导致最大收益的制度安排，由此对农村公共产品供给的短缺很难在短时间内改变。王国华、李克强（2003）认为作为发展中国家，中国也走了诸如许多发展中国家在工业化进程中采取歧视农村和农业的政策——农业的征税来支持城市和工业发展，偏向于资金大量投资城市的农村支持城市的发展道路，其结果是农村和农业发展后劲不足，农民收入增长缓慢。他们认为，一直以来中国对农村公共产品的供给滞后，政府将有限的财力绝大部分投向了城市，出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，弱化了农村公共产品的供给。实际上，追根溯源，他们的观点与“二元经济”结构的本质原因基本一致。中国（海南）改革发展研究院乡村治理与乡镇政府改革课题组（2006）则指出，农村综合改革滞后是造成农村公共服务供给不足的主要体制性原因，主要表现为：一是“自上而下”的农村公共服务供给决策机制难以有效表达农民的实际需求；二是事权划分不清，部分供给主体错位；三是供给渠道单一，无法满足农民对公共服务供给多样性的要求；四是农民自治的影响。

另外，在公共服务非均等的原因分析上，部分研究者不仅仅是从城乡的角度入手，而是从公共服务的个别领域或者从单一方面的角度展开深入分析，这类研究也可以很大程度上反映城乡公共服务非均等的原因。王绍光（2005）从卫生保健服务的角度出发，认为改革开放以后，中国政府在承担卫生保健智能方面的意愿和能力发生了变化，通过分析在强大财政压力下城镇医疗保险制度的演变过程、政府对公立医疗机构的政策转变对医疗服务提供者行为的影响，对中国城市卫生医疗保健筹资和服务利用的不平等程度进行实证分析，得出以市场为导向的卫生改革不但没有解决医疗费用上涨的问题，反而加剧了这一问题。在医疗保障体系不完善的情况下，降低了弱势人群对卫生服务的获取，使得卫生保健的公平性受到极大的损害。城市的医疗保障体系尚且如此，那么在中国刚刚开始建立农村医疗保障体系的情况下，可以说明城乡的医疗保障差别也十分巨大。蔡昉（2003）认为当前户籍制度的安排也是公共产品和服务非均等化的重要原因。现行的户籍制度能够成功地把城乡人口和劳动力分隔开，由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之外，城市福利体制就可以相应地建立起来。除了诸如住房、医疗、基础教育、养老等一系列排他性福利之外，以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性劳动就业制度是这种福利体制的核心。他并把城乡收入差距纳入制度经济学的范畴分析得出，城乡之间游说机制和谈判地位的不平衡导致传统的城乡利益格局迄今为止都未能根本打破，城乡之间在资源配置机会上的不平等，进而导致巨大的收入和福利差距，由此城乡之间的公共产品和公共服务的差距也显得巨大。

作为巨大的发展中国家经济体，城乡公共服务的“非均等”是必然的又是偶然的，必然的是我们处于工业化进程中同时又处于社会经济转型时期，典型的“二元”体制安排根深蒂固；偶然的是我们的财政运行体制、政治行为机制在机制设计、运行过程中都还有很大的改革和完善余地，“非均等”向“均等”的转化只是一个漫长的过程。

五 非均等改善探讨

社会科学领域研究的目的无非是两个：一是探究社会经济领域内相关活动的本质和内在逻辑关系；二是在认识和剖析相关活动的基础上寻求改善的措施或路径。从城乡公共服务均等化的研究来看，众多的研究者在我国城乡公共服务“非均等”的研究结果上提出了不同的改革和完善措施，其目的是使我国公共财政的“阳光”更好地惠及广大的人民，同时为政策决策者提供参考。

有关城乡公共服务均等化的对策研究上，最主要集中在公共财政体制的改革和完善上，吕炜、王伟同（2008）从建立一套以公共需求为导向的公共服务提供模式相匹配的公共财政保障机制的角度出发，提出在我国的财政制度方面，应当完善财政收支体系，建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，逐步建立起一套为满足公共需求而相应进行税收行为的公共财政思维逻辑；在财政体制建设方面，合理调节中央与地方政府的财政关系，依据具体中央和地方政府的事权划分，相应调节各级政府的财力，实现各级政府公共事权与财力的平衡；在财政管理方面，要加强公共资金的管理，重点关注政府预算制度、公共支出绩效评价以及财政法律制度等方面的建设，同时对财政转移支付资金的分配、投放以及事后的经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化和资金分配的透明度。在层级政府的职责理顺方面，彭健（2009）提出在农村基本公共产品的保障上，首先需要合理界定中央与各级政府在农村基本公共服务供给中的基本职责，即收益范围遍及全国或跨地区，地方无力承担或不适宜由地方承担的公共服务由中央政府负责提供；收益范围局限于某一地区的基本公共服务则由相应层级的地方政府提供；具有外溢性的地方性基本公共服务以及与民生直接相关的基本公共服务应由中央和地方政府共同承担，并且根据经济发展水平、各类基本公共服务的性质和目前水平相应确定各层级政府的职责。夏峰（2007）则从县乡财政管理体制改革的角度出发，认为县、乡两级政府承担着大量为农民提供基本公共服务的责任，但其财力又捉襟见肘，由此专门从推进农村义务基础教育、农村医疗体制、农村最低生活保障、县乡（镇）政府机构改革等方面提出进一步改革的办法。城乡基本公共服务均等化的对策研究，在财政体制的改革和完善上并不局限于本书所列的几位研究者，几乎每个研究者都会提及，在公共财政框架目标建立的情况下，其运行要到达真正的为公共服务的保障任重而道远。

另外，目前我国为公共服务均等化所采取的最主要措施——财政转移支付制度的进一步改革也是主流。安体富（2007）从当前我国财政在公共服务领域的投资不足和公共财政的角度分析，提出作为实现均等化目标的转移支付方式必须进一步改革：试行纵向转移支付和横向转移支付相结合，完善转移支付体系。具体来说，就是取消税收返还和体制补助、科学界定专项转移支付标准、控制准入条件和规模、调整财力性转移支付等。管永昊（2008）通过对现行转移支付在推动公共服务均等化存在的不足，即一般性转移支付规模过小、收入分享型的过渡特征明显、逆均等化影响显著等因素分析，提出构建：在构成上以均等化财政转移支付为主，在模式选择上以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅，在方法上以因素法代替基数法，在实施上引入保障机制的以公共服务均等化为导向的我国转移支付体系。王雍君（2006）也明确提出了我国现行的财政转移支付制度不能改善均等化，对现行的转移支付制度弊病进行了分析，具体体现为：第一，作为中央与地方政府相互博弈的产物，主要体现中央政府纵向控制的意图，以消除地方的不满和改革阻力为目的；第二，中央政府赋予转移支付体制过多且往往又相互冲突的功能与目标，在目标无法兼顾的情况下均等目标有意无意地被置于相对次要的地位；第三，省以下地方政府没有建立起严格的、主要以均等目标为导向的二级或三级转移支付体制。由此，必须对侧重控制功能的现行转移支付体制进行根本的结构性改革，强化其再分配功能，才能真正体现其均等化功能。

还有部分研究者则专门从如何增加农村公共产品供给的角度入手来探寻城乡公共服务均等化的路径。马国贤（2007）从我国的分税制业已形成的以城市、工商业县为主的既得利益格局的基础上，针对如何解决全国约1500个农业县的基本公共服务难题在既维护既得利益、又维护农业县利益的“两难”选择上提出解决办法，即中央、省共建农业发展基金。其具体设想为：在拨款上，农业发展基金应奖励那些对农业有贡献的县市，拨款数额与农业县的重要经济指标的改善挂钩；在使用上，基金采用不指定用途的总额转移支付，让这些农业县觉得与其办企业造成环境污染，还不如发展农业“合算”，将制度安排调整到激励相容上；在总额上，按每个县0.5亿元计算，总数750亿元的以我国目前总财力能够承受的规模设计。他并展望如果该基金数额足够大，且随着国家总财力的增长而逐年增长，成为调整农业县财政关系的主导政策工具的可能。另外，李一花（2008）从新中国成立60多年来农业对工业化贡献的反角度出发，提出一个十分有意思又可行的办法。她分析道，从历史上看，中国农业对工业的贡献主要受益者是国有企业和城市，但自全民所有制更名为国有企业后，农民（农业、农村）对原有的全民所有制的积累贡献被淡化了，在国有企业改制过程中淡化了全民中所含的农民成分。她认为国有企业和城市理应成为工业反哺农业的首要承担者，并提出农民从国有企业利润分红中分得的报酬比较适合用于农村基础设施和公益设施建设。另外，她还提出因资源耗竭和环境退化也要求工业“哺育”农业。总体上通过“工业反哺——支持农业”之路，可以大大地改善农村公共产品供给的短板，有利于城乡公共服务均等化。