第二节 研究文献综述

民生问题领域宽、内容多、涉及面广、牵动点多。改善民生，必须以解决群众最关心、最直接、最现实的问题为重点，提高改善民生的针对性。学术界对民生问题关注已久，近年来随着民众的关切与中国政府执政理念与时俱进、日益成熟，国内的相关研究也更加密集，研究涉猎领域也更多，更加深入。

一 民生和社会政策研究状况

1．民生与社会政策研究述评

许多学者对中国“十二五”规划制定的政策进行了解读和评价。如郑杭生在展望发展前景时乐观地指出，“十二五”期间“民生为重，百姓至上”的理念将得到极大普及，深入人心；进而在多方面落实为民生福利的实惠、转化为推进基本公共服务均等化的成果，民生将得到较大幅度的提高。但是，贡森、王雄军和丁宁宁也提出，现行社会政策体系存在制度碎片化、落实难、不公平的现象以及财政投入不足和监督评估不力的问题。保障和改善民生，不仅需要调整与完善经济政策，而且需要建立健全与中国国情相适应的社会政策；并倡导通过投资人力资本，提高受助者能力，扩大经济参与，促进经济发展，而协调社会政策与经济政策的发展型社会政策也是值得我们借鉴的。

就民生一词的概念问题，吴忠民（2008）对狭义概念的民生有三个层面的解读：民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。这样从社会层面上理解的民生问题就呈现出由低到高的递进状态。金碚（2011）从经济学角度解读民生的理念，提出经济活动归根结底是为了改善民生，物质财富的创造和增长是一切民生成就和民生改善的基础和前提。在国力所及的条件下，优先满足最基本的民生需要和权利，是一国民生成就和民生改善的重要标志之一。

除了对民生的概念和民生政策意义的研究，许多学者还从不同角度具体研究民生政策的内容。从当前公共政策实践和理论的发展来看，公共服务领域的研究成为热点。唐钧（2007）研究认为，在公共服务领域或社会领域中，有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的，即生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这六项需求，对老百姓而言，是不可或缺的。潘盛洲（2007）认为，实现基本公共服务均等化，确保我国公民都拥有平等享受基本公共服务的权利，可以为保障社会公平正义、促进社会和谐打下牢固基础。

民生问题与一个国家的政府在一定时期的制度安排、政策设计有关。金碚（2011）提出，民生的价值是演化的，民生产品的供需关系以及民生满足（幸福感）的物质成本是显著变化的。梁小萌（2009）也认为解决民生问题要有制度保障，制度对解决民生问题起规范作用、强制作用、可持续作用。公共财政制度和收入分配制度在解决民生问题的具体制度体系中处于重要位置，完善公共财政制度和收入分配制度要突出理念更新、公平正义、改革创新三个基本点。周道华（2008）提出，保障和改善民生对政府管理提出了新要求：一是转变政府管理职能，提高公共服务能力；二是转变政府管理体制，促进民生问题的有效解决；三是转变政府管理方式，强化公共政策的公平性；四是增强管理过程的开放性，确保群众利益的有效诉求和表达。

2．民生与社会政策研究述评

民生的保障和改善必须通过社会政策体系才能够具体得以体现和实现，而国外对社会政策等理论的研究对我们研究中国的民生政策也很有启发。英国研究社会政策的鼻祖蒂特马斯认为，社会政策的价值取向是社会公正理念的具体体现。因此，社会政策所关注解决的是广大民众的需求满足、经济成果的社会共享以及提高人的素质这样一系列社会发展的目的性问题。社会政策是与现实社会紧密相连的，是随着社会发展而不断变化、不断更新的领域。从这个角度出发，近年来也已经有许多学者从政治学、社会学、经济学等不同领域进行了大量和深入的研究。例如，20世纪90年代以来，随着高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，福利国家面临新的风险和挑战。如以詹姆斯·米奇利（2009）为代表的一些社会福利学者提出了“社会投资”的概念——其目的是寻求一种新的社会政策将社会资源分配于具有生产性和以投资为导向的社会计划，由此提高社会成员的经济参与能力，进而对社会发展做出积极的贡献，美国学者梅志里（2006）称之为“发展型社会政策”。新的研究成果对认识民生政策的效益有新的启发，如发展型社会政策认为社会政策是生产力要素之一，从根本上改变了社会政策是单纯支出的观点。美国经济学教授彼得·H．林德特（Peter H. Lindert）在专著《不断增长的公共开支：自18世纪以来的社会性开支与经济增长》（2005）中提出的研究结论是，社会性转移支付是免费午餐。也就是说，在追求社会公平的同时，效率并没有受到损害。

公共政策评估在国外已经相当成熟，学者们总结出公共政策的评估方法。其中，弗兰克·费希尔在《公共政策评估》（2003）一书中，提出将事实和价值结合起来进行评估的全新方法论框架结构，分析了评估公共政策方法论框架的四种讨论形式：项目验证、情景确认、社会论证和社会选择。在民生政策的可行性研究方面近年来也有新的进展，如梁鹤年（Hok Lin Leung）（2009）创建了一套政策分析与评估方法（S-CAD法），用以分析政策利弊和成败以提高政府（或其他机构）公共治理的水平。

二 西藏民生和社会、经济发展的研究

1．市场化与基层公共服务问题研究

市场经济的快速发展对西藏农村的影响非常大，在这种背景下，基层公共服务领域研究兴起。2001年中国社会科学院组织经济学、法学、社会学、宗教学、民族学专家以西藏为例研究了市场化与基层公共服务问题，以西藏普通老百姓的视角，考察在社会经济转型中他们的基本物质和精神需求所发生的变化，分析普通群众满意度不高的公共服务的市场供给问题。其中，朱玲认为（2004、2005），基本公共服务的供给水平由政府可支配的财政资源和政治意愿两个因素决定，并在西藏表现得更加明显。朱玲着重从农牧业支持系统与食品保障、人力资源与社会服务投资、非农牧就业机会的创造等方面，考察农牧民所获得的基本公共服务。路爱国（2005）调查了农区基础教育问题，提出改善教育供给的建议。扎洛（2005）调查了西藏农区七个村的村级组织及其公共服务供给问题，认为村级组织所提供的公共服务值得肯定，村级组织已经成为公共服务的主体，并获得了民间权威的协助。同时，扎洛还依据七个村的调查资料论述了农村宗教权威及其公共服务供给问题，认为自改革开放以来，西藏农村宗教权威再度成为影响村庄政治的重要力量，宗教活动满足了村民的精神需要，宗教权威的公共服务有利于创造村庄互助和谐的文化气氛。

制约西藏农牧业和农村经济社会发展的深层次矛盾尚没有完全消除，解决这些矛盾和问题的一个极其重要的途径，是政府应进一步加大对“三农”工作的投入，逐步实现公共产品、公共服务由“重城市轻农村”向“城乡并重”转变。李锦（2006）对西藏公共产品供给对于增加农牧民收入的作用进行了分析，指出公共产品供给是改善农牧民增收的社区环境，提出在今后比较长的一段时间内，应继续保持较高的收入水平，以从根本上缓解西藏农牧区的公共产品供给不足状况，实现农牧民收入的持续增长。安七一、杨明洪（2007）认为，改善农村公共产品供给，推动西藏农牧区和谐社会建设，其核心问题是如何建立西藏农牧区公共产品有效供给的长效机制。郑洲（2007）以西藏扎囊县郎赛林提灌站为例分析西藏农村公共产品供给的效率问题，以德吉新村为例分析了扶贫综合开发绩效。郑洲（2009）也从系统论的角度分析了西藏农村公共产品供给的时空优先秩序选择问题，提出了农村公共产品供给始终要以满足西藏农牧民基本生存需要为目的。

2．社会公共服务专题研究

教育政策研究方面，严庆、白少双（2007）对国家发展西藏的教育政策进行了回顾与评析。格珍（2008）针对西藏农牧区女童教育进行了专题研究。朱志勇（2008）以达萨乡中心小学为个案，对西藏牧区“三包”政策下的基础教育进行了反思。房灵敏等（2009）对西藏民族教育可持续发展进行了理论综述。刘天平等（2009）在分析西藏农牧民教育培训过程中存在的基本困境的基础上，探索适合西藏农牧民的教育培训模式，即针对从事农牧业的农牧民主要选择产业开发模式、现场传导模式和能人培育模式，针对从事非农产业的农牧民主要选择由政府埋单的订单输出模式，最后针对上述模式提出了四个方面的实施内容。余锦龙（2010）探讨了西藏教育民族特色形成的理据、改革开放的历程、存在的问题和解决的方案。周润年（2009）对西藏教育的发展历程及其经验进行了分析，并提出目前西藏教育存在的问题。陈文朝（2010）从公共管理视角探讨西藏高等教育发展问题。多杰（2010）从继续教育的基本特征谈西藏发展继续教育的现实必要性。琼达、索朗仁青（2010）通过研究西藏妇女高等教育的发展，提出要通过完善基础教育，为更多妇女再教育创造更优的教育环境，增强教育者的社会性别意识，以实现西藏人口素质的大提升。郑洲、张明（2008）分析了需求不足对西藏农牧区基础教育的影响。

农牧区劳动力转移与就业方面，相关论述很多。其中有代表性的论述如下：就业方面，如杨一明（2004）对西藏自治区就业和再就业的主要制约因素进行了分析，并提出了解决西藏自治区就业和再就业问题的对策。西藏人口流动与农牧区劳动力转移方面，马戎、旦增伦珠（2006）对拉萨流动人口的基本状况、经济特征做了系统分析，为深入了解西藏的就业问题提供了新的视角和依据。杨晓梅等（2008）从西藏土地资源状况、西藏人口增长状况、农牧区劳动力就业现状等方面探讨了西藏农村剩余劳动力转移的必要性；同时从研究西藏自治区农村剩余劳动力转移的制约因素出发，讨论了提高农村剩余劳动力就业本领的具体措施。刘天平等（2009）提出西藏农牧区剩余劳动力转移存在严重的“瓶颈”制约，农牧民的素质较低，与劳动力转移的要求非常不对称，需要对剩余劳动力进行教育培训。就业及其与收入的关系方面，李祥妹等（2004）依据入户调查资料，分析了现阶段西藏农牧民的收入结构，包括收入来源、收入性质、现金收入等内容，探索了不同地区（农区、牧区、半农半牧区、一江两河农业开发区、城郊区等）及不同收入段农牧民收入结构和收入来源的差异。罗绒战堆（2005）认为与1992年以前相比，西藏农牧民的生活质量有明显改善。西藏农牧民群众的财富欲相对不强、粮食生产与农村经济结构的调整、“两个长期不变”政策边际效益递减，以及缺乏转移农村富余劳动力的市场和机制等问题已经成为制约西藏农牧民增收的几个关键因素。索朗欧珠（2009）从理论层面探讨了农民收入与消费结构的不同研究成果，重点讨论了西藏地区农牧民收入与消费支出结构变动，以及不同区域间表现出的差异。

有关农牧民安居工程建设的研究，是西藏“十一五”期间最引人注目的亮点之一，也是最具有代表性的民生政策之一。在对安居工程这一民生政策的评估与改进的研究中，杨明洪等（2007）认为农牧区的安居工程作为西藏社会主义新农村建设的突破口和切入点，已经成为农村准公共产品；对西藏“安居工程”建设模式、实施及成效进行分析，提出了“安居工程”建设持续推进的对策建议。《西藏新农村建设绿皮书：中国西藏农村安居工程报告（2006）》（2008）一书以研究西藏的跨越式发展战略为基础，整个框架设计与内容突出西藏新农村建设“安居工程”这一主题；同时，侧重反映西藏人居环境改善的客观现实。

中央援藏政策研究方面，朱玲（2005）认为西藏公共服务供给和经济扩张所需要的资金大部分来自中央和内地省市的援助，这些大规模的外来援助保证了西藏当地政府具有执行公共职能必需的财政资源，从而向低收入群体提供廉价或免费的基本公共服务，带动了西藏和周边地区的经济增长，而且为西藏区内外农村青壮年劳动力创造了新的就业机会、多样化的收入来源和实现社会流动的可能性。靳薇（2010）梳理了自1952年以来中央在财政上援助西藏的政策演变，首次对“援藏项目”进行了社会和经济评估，对中央援藏项目中存在的问题进行了讨论，并指出中央援藏政策的实施后果是西藏自治区在财政上形成了对中央补贴的高度依赖。

减少贫困和建设小康西藏研究方面，罗绒战堆（1998, 2000, 2001）对西藏的贫困与反贫困政策及其效果进行研究，总结了西藏和平解放以后，尤其是开展扶贫攻坚工作以来西藏在消除贫困方面取得的巨大成就，同时还比较全面地总结了西藏的扶贫攻坚经验，特别是对具有鲜明西藏特色的扶贫经验进行了梳理和研究。倪邦贵等（2008）在分析建设小康西藏的制约因素时，也重点提出了农村社会事业和公共服务设施发展滞后，发展县域经济的政策、措施和软环境不够宽松等问题，都涉及西藏相关公共政策尤其是民生政策的制定和落实。杨明洪（2009）也认为，中央政府可通过财政支出的方式援助西藏，从而使西藏居民能够共享市场经济发展的成果。

社会保障研究方面，旦增遵珠等（2004）提出应强化社会救济在西藏社会保障中的作用，并认为（2006）通过构建非缴费型农牧区养老保险模式、构建覆盖所有农牧民的健康保障制度、告别扶贫计划，建立农牧区救助机制，提出了构建新世纪西藏农牧区多层次的保障体系的具体思路。郑洲（2007）认为从西藏新农村建设面临的主要问题来看，着力解决好农牧民的生产生活条件、增加农牧民的收入是西藏社会主义新农村建设的首要任务。刘宝臣（2010）提出西藏进行社会保障制度建设，需要考虑西藏的特殊区情，包括自然环境、财政状况、人口状况以及社会文化等；下一步西藏社会保障制度建设的目标，应该是建立覆盖城乡的社会保障体系，社会保障制度建设的重点应该在农牧区。

医疗服务研究方面，朱玲（2005）探讨了西藏农牧区基层医疗服务供给问题，认为基层卫生服务的供给还不能满足农牧人口对服务便捷性、及时性和可靠性的要求。具体的出路在于：第一，框架性路径上，可改善卫生机构管理，提高公共卫生机构的业务水平和流动服务能力；第二，辅助性路径上，可在有限开放医疗市场的基础上，通过资格认定和报销规定等制度安排，将个体乡村医生的服务纳入合作医疗体系，并鼓励他们参与服务质量的竞争。邓燕云在其博士学位论文中（2007）通过对西藏自治区农牧区医疗基金的筹集、分配使用及医疗救助制度等实践的阐述，分析了西藏自治区农牧区医疗的现状、问题及对策；此外还根据实地调查所得资料（2009），对西藏农牧区医疗制度与四川省新型农村合作医疗制度实践模式进行了对比研究。撒玛（2009）对现阶段西藏农牧区社会保障的对策进行了研究，认为要建设好现阶段在西藏农牧区社会保障制度体系，就应以政府为主导，多渠道筹措资金，不断完善和普及合作医疗制度，同时，各地市应结合实际情况不断探索新思路、尝试新方法。王文令（2009）也对西藏农牧区合作医疗的不断巩固与完善进行了分析与研究。郑洲（2009）以提高农村公共产品供给效率为研究切入点，探索西藏农村公共产品供给与西藏农村和谐社会建设的内在联系，他对农牧区基本医疗卫生服务供给现状和所存在的问题有细致的分析。朱玲（2010）对青、甘、滇三省藏区农牧妇女这一特殊人群的健康问题进行了调查，予以了深切的关注。