二

怎样才能使我国城市土地管理工作做到宏观上控制住，微观上放得活呢？笔者认为，必须有三个方面的改革，即转变传统的观念，改革传统的管理体制，扬弃传统的管理方法。

（一）转变传统的观念

传统的观念认为，城市土地管理的主要任务有两个：一是所有制的变革，使城市土地过渡到单一的国家所有制，并保证国家所有制不发生分化；二是当所有制关系稳定后，城市土地管理的重心应放在新征土地上，至于利用城市土地的单位，只要它属于国家，则毫无疑问地完全无须付费，这是社会主义优越性的体现。这种观念的来源有两个方面。从历史上看，新中国成立以后，对城市的工商业进行了社会主义改造，其主要任务就是完成所有制的变迁，城市土地当然也不能例外。20世纪50年代中后期，随着大规模社会主义建设的开始，我国农村土地很多转为城市建设用地，这方面工作强烈地吸引着人们的主要精力，加之当时对土地的紧张程度人们还没有更多的感受，市区土地管理因此也提不到议事日程。从思想上看，我们长期否认社会主义还有商品生产和商品交换，在全民所有制范围内，连劳动产品都不是商品，那么城市土地顺理成章是无偿划拨了。显然，传统的观念在今天看来是多么迂腐，多么不合时宜。其一，在我们看来，城市土地所有制的变迁，不仅仅体现在法律上，更应该体现在经济关系上。当我们完成了法律上的变迁之后，我们的着眼点应该主要放在审视体现城市土地所有权的经济关系上，正因为忽视了这一点，致使国有土地没有在经济利益上体现自己的所有权。无偿划拨给单位的土地，使某些单位得利，并扩散到个人得利，这样的例子全国很多。如武汉市不是很繁华的地段× ×路的非临街区域，原属××××公司经营使用的11亩土地，上面仅有供建筑施工的小平房若干，由于这一公司迁往宜昌，11亩土地的经营使用权以500万元让渡给隶属中央的另一部门。其二，《中共中央关于经济体制改革的决定》确认了我国的社会主义经济是有计划的商品经济，这是我们认识经济问题的立足点。我国正经历着一个完善社会主义市场体系的过程，更多的生产要素将进入市场，作为主要生产要素的城市土地承受着强大的社会主义商品经济洪流的冲击。在此背景下，那种认为城市土地无偿使用是社会主义优越性的体现的观点理所当然地应该被摒弃。新的观念应该是城市土地必须有偿地、经济合理地使用。其三，我国城市是我国政治、经济、文化、科学活动的中心，它的脉搏敏感地反映着社会主义经济发展的活动，它的躯体伸向了幅员广大的农村，形成了一个大网络。城市的地位和作用要求我们在城市土地管理中有这样全新的观念，即把它放在世界社会经济发展的大系统中。例如新的技术革命的兴起，必将带动产业结构的重大变化，新型产业的诞生地，是不断去征用新地还是合理利用旧有地？新的技术革命，也会引起城市居民生活方式的重大变化，在变化了的形势面前，住宅的布局是与工矿相间混杂好，还是厂区与生活区各分一块好？城市土地的利用结构不得不考虑这些问题。

（二）改革传统的管理体制

传统的管理体制，简单地概括起来说，是一个残缺的按产品经济要求所设计的机体。之所以是残缺的，主要表现在管理上政出多门，缺乏统一的城市土地管理机关。有的城市反映，现在公安局、派出所、街道居委会、工商局、城建局都划拨土地，房地产管理局却无此权，而把主要精力放在直管公房上。土地管理机关的“多头”，致使有利可图时，各机关争划自己的“势力范围”。而一旦遇到麻烦，则无人问津，出现了“真空地带”；之所以是按产品经济的要求设计的，主要是因为是城市土地基本上采取无偿划拨的方法，分配给用地单位。即使新征地的土地费，费用的最初来源还是从国家的“大锅饭”中得来的，城市土地没有作为经济要素汇入正常的商品经济洪流中。

传统的管理体制要改革，改革后的模式是什么？笔者认为，应该建立一个比较完善的按有计划商品经济要求所设计的机构，这个机构的任务就是要达到使城市土地经济合理利用的目标。为了达到既定目标，我们可以把城市土地管理的内容作如下分解。一是土地使用性质的管理，亦称规划管理。其任务主要是根据城市的总体规划，根据用户的实际情况，根据土地的自然条件和社会条件，确定单位土地的用途。由于城市的总体规划，是根据国家计划所设计的目标以及城市的特殊条件而作出的，因此符合于总体规划的小区规划和单位规划，实际上就起了保证落实国家计划的作用，宏观上就是一个控制城市土地利用的杠杆。二是土地权属方面的管理，亦称地政管理，其任务主要是管理城市所有权和经营使用权的变化，保证城市土地国家所有权和土地用户的正当权益，调解土地权属方面的纠纷。地权问题历来是为人们所注意的问题，在封建社会，地权与政权紧密地结合在一起，形成了这个社会显著的特征。在资本主义社会，地权虽然从属于资本，但它依然反作用于资本，在资本主义发展中起着举足轻重的作用。我国社会主义制度建立后，城市土地逐步演变为国家所有。但是，土地的经营使用权却是异常的复杂，面临着国营企业、国家机关、学校、集体企事业、个体户、居民住宅、中外合资等土地用户，权属管理仍然有十分重大的意义。三是对土地经营方面的管理。城市地产经营的问题是一个崭新的课题，理论界尝试着对它进行了一些探索，即使是其中最保守的观点也表明，土地不能够无偿使用，国家可以组织地产企业，开办土地开发公司，将开发好的土地以租赁的形式让渡给符合规划的用地单位。如何协调管理国有土地的机关与开发国有土地的企业以及使用国有土地的单位之间的关系，必然是构成土地经营管理的内容。四是对城市土地的法律管理。法治是我们治理国家的重要手段，在城市土地管理的过程中，它贯串在每一个环节中，凡是违反城市土地管理法的都要依法处理，以保障城市土地管理的严肃性、权威性。城市土地管理的这四个方面的内容相互结合，相互依托，构成整体性的行为。据此，我们可以构想出这样的管理体制，城市规划部门和城市地政部门为城市土地的主管机关，规划部门主管土地的使用性质，地政部门主管产权和地产企业，至于城市土地的法律管理，一般纠纷由地政部门调解，只有在土地用户违法时才诉诸法律主管部门。其余的单位，如税务局、公安局、街道居委会、消防队等带有服务性的单位，只要新的土地用户持有用地证去登记就完事，它们一律不应该有批划土地给用户的权力。值得强调的是，城市规划部门与城市地政部门之间，还有互相监督的职能，它们共同致力于保证用地的规范性，真正做到地尽其用。

（三）扬弃传统的管理方法

传统的管理方法可以简单地概括为行政管理法，尽管在行政管理方面还存在着不少漏洞。在我们的规划部门，流行着一句顺口溜：“规划规划，墙上挂挂，不如领导一句话。”足见规划被贬低到什么程度，长官意志又是多么强有力。而房地产管理局，在土地管理方面，侧重于处理土地纠纷。有的地方报纸还把市领导监督拆除违章建筑（包括不合城市土地使用要求的建筑物）作为敢于“碰硬”的典型来宣传。我们觉得，这简直是从另一个侧面对我国城市土地管理的极大讽刺。因为，酿成违章建筑苦酒的根源是在我们自己，我们的管理体制不健全。如果不从根本上解决问题，违章建筑拆了以后还会再出现，“碰硬”的机会还很多，城市土地管理永不会达到预期的目标。看来，单纯利用行政手段管理土地的方法非改不可。那么新的方法何在？经过反复思考琢磨，我们觉得应该以经济手段为主来管理城市土地。

之所以我们能得出这样的结论，首先，不得不归结为得益于马克思。他在博大精深的《资本论》中，多次阐发土地作为生产资料的巨大作用，他引用了威廉·配第的一句名言“劳动是财富之父，土地是财富之母”。既然是财富，就要用管财、理财的办法来对待它，就要引入经济活动的过程，这是不容置疑的逻辑。对待土地财富，用什么样的方法管理它，当然还要取决于一定的生产方式。其次，我们进一步的探讨，又得益于今天的理论成果，那就是确认了我国是有计划的商品经济，这当然包含有在计划的体制下，我们的经济活动要遵循等价交换原则的意思，该原则与无偿使用土地财富是互相对立的。最后，我们还得益于实践中的经验教训，把城市土地无代价地分配，影响了城市的布局，浪费了宝贵的资源，增添了不少土地纠纷工作。基于理论的和实践的客观依据，我们坚定地认为，要扬弃传统的管理方法。用经济手段管理城市土地，有的同志也赞同。但按他们的观点，收取土地使用费或收取土地税就是用经济手段管理城市土地。笔者对此不敢苟同，认为收取土地使用费或收取土地税的办法固然是用经济手段管理城市土地，但如果仅仅停留在这里，只能是对传统管理方法的一个改良。因为这种方法是根植于传统的土地观念和土地管理体制中的，它至多只能够在某种程度约束土地的浪费使用，开辟城市建设的部分财源，却不能够促进土地的流转。而我们知道，城市土地用途的流转，是社会经济发展变动性的客观要求，城市土地的利用只有在宏观体制下的微观变动性中趋向优化合理的使用，这是问题的症结。

要发挥经济杠杆的作用，用它来管理城市土地，一个重要的前提，就是要进一步开辟社会主义的房地产市场，使房地产业发展成一个独立的富有生机的行业。这就要求我们的城市土地管理机关，摆脱现有的很多不必要的事务纠缠（如拆迁安置和征地补偿中大量应该由企业来做的事），把城市土地的改造，开发的任务交给企业。自身把主要精力放在制定合理的规章制度，收集并传递房地产行业的信息，加强行政方面的监督，做好规划工作，超脱微观，为企业创造一个宽松的活动环境。唯此，我们才能跳出现存的框框，拓宽现有的活动空间，摆脱城市土地管理的窘境，变僵死的、消极的管理为灵活的、积极的管理。