第一章 绪论

1.1 研究背景

财政分权是指一国内部中央政府和地方政府两者财政支出责任和收入权利的分配方式。简单而言，中央政府将财政权利下放给地方政府即为财政分权。在现实世界里，几乎所有的政府都实行财政分权制度，差别只在于财政分权的程度和细节，因而财政分权制度已成为政府财政体系中不可或缺的部分。

伴随着各国财政分权制度实践经验的不断丰富，其理论也不断发展和完善。Tiebout（1956）和Hayek（1945）率先为财政分权提供了理论依据。大部分早期的研究都是站在公共物品有效供给的立场上集中讨论财政分权的优点。近年来，各国财政分权的实践及伴随产生的问题为进一步研究财政分权理论提供了丰富的素材。围绕财政分权所设计的一整套财政体系包含的内容很丰富，其中最重要的就是转移支付制度。财政分权的实际效果往往和转移支付制度息息相关，因此脱离转移支付的财政分权研究结论也往往缺乏解释力度。各国政府和研究人员考虑的核心议题是：不同的财政分权和转移支付制度效果如何，是否能够有效地促进经济增长和居民福利的提高。一个直接而简单的逻辑线路是财政分权和转移支付制度会通过地方政府的税收、支出和其他政策最终落实到实际经济变量上。在不同的政治和经济背景中，不同的财政分权和转移支付政策会对地方政府产生不同的激励，导致结果差异明显。学者们习惯于将中国和俄罗斯进行对比，因为两个国家不仅在近代历史发展历程上相似，而且曾经一段历史时期内都采用过计划经济体制，并且这两个国家先后都实现了转轨（苏联通过“休克疗法”，而中国进行了渐进式转轨）。但完成转轨之后，两国呈现出截然不同的经济发展情况：苏联的政治和经济持续动荡，并在20世纪90年代初发生了解体，随后原苏联各国的经济依然缺乏良好的表现；而中国却自1978年以来表现出持续的强劲增长，人民生活水平大幅提高。Blanchard and Shleifer（2001）、Zhuravskaya（2000）等认为：两国经济发展结果的差异，部分归因于中国中央政府相对俄罗斯而言拥有绝对的权威，能够有效地制约地方政府对经济租金的掠夺。他们形象地将俄罗斯地方政府比喻为掠夺之手（Grab-hand），而将中国地方政府比喻为援助之手（Help-hand）。而Qian et. al（2006）等人的研究却将原因归结于计划经济时代，苏联实行了U形组织模式而中国实行了M形组织模式，从而直接导致两个国家实行财政分权之后经济发展呈现出显著差别。此外，对比印度和中国经济发展模式的差异也是学界的热点。很多研究认为中国拥有更好的硬件基础设施，而印度则拥有更加良好的“软件”——民主制度。不可否认的是印度和中国在不同的政治治理模式和财政分权制度下都取得了举世瞩目的经济成就，但为什么全世界最重要的两个发展中国家所依赖的经济发展模式却截然不同？要回答这些问题，必然需要对不同政治经济环境下的地方政府行为进行分析，因而本书将分析的核心定位为“地方政府行为”。

对财政分权问题的讨论，可以归结为讨论不同财政分权制度下，地方政府如何行动。理论上，以Oates（1972）和Hayek（1945）为代表的第一代财政分权理论认为地方政府更加接近地区居民，从而能够了解到更多关于地区经济社会发展及居民偏好等的信息，因此将财政收支决策权力下放给地方政府将会有效地提高居民福利。该理论在逻辑上直白而简单，但其核心假定——地方政府是慈善性的——受到了普遍的质疑。由于各个国家政治体制和经济状况殊异，财政分权的程度和方式各有不同，地方政府在实际操作中并不能完全确保“慈善性”，因而将地方政府行为内生化成为第二代财政分权理论的核心工作。

财政分权是理解转型期中国社会经济现状的重要制度背景，分权日益凸显了地方政府在纵向结构中的地位和作用，形成了推动地区经济乃至中国经济发展的激励机制（Qian and Weingast, 1996；张晏和龚六堂，2005；周黎安，2007）。然而，财政分权下的利益纷争也引发了一幕愈演愈烈的地方政府财政竞争。无论是收入一翼，还是支出一翼的调整，都会从区域间的财政竞争影响到整个国家经济的走向甚至社会秩序。过度的地方保护、扭曲的税收竞争、膨胀的政府规模以及频发的土地冲突事件都与分权下的地方政府收支行为有着莫大关系（沈坤荣和付文林，2006；王永钦等，2007；张军和高远，2007；郭庆旺和贾俊雪，2009）。于是，校正地方政府的激励机制、规范地方政府尤其是省级以下政府的收支行为，成为中央政府亟须解决的一项重大问题。转移支付作为中央政府的一项重要政策工具，在保障基层财力、促进公共服务均等化和落实国家民生政策方面发挥了重要的历史作用，同时，从引导地方政府行为来看，也理应是一种有效的地方政府治理手段。随着财政体制改革的深化，政府、学界等相关各方逐渐形成了完善转移支付制度的共识。可以预见，财力与事权匹配思路下的转移支付将扮演越来越重要的角色。中国县级政府的区域发展很不平衡，对来自上级的转移支付依赖更大，同时又承载着广大居民基本公共物品供给的责任，因此，从理论和经验上研究县级政府转移支付的收支效应，从而最小化转移支付对地方政府收支决策的负面影响，对中国具有特殊现实意义。

1994年实行的分税制使中央政府对整体经济的调控能力和政治治理能力不断增强，改善了财政“包干制”时期存在的一些问题，同时，也带来了地方政府财政收入的大幅下降，在支出责任不减反增的条件下，造成地方政府财权与事权不匹配的格局。转移支付在弥补地方财力缺口中的重要性日渐凸显，但在权责不一致的情况下，财力和事权的匹配并不能保证地方政府财政行为的合理化。

1994年之前，我国主要实行财政“包干制”，税率和税制的决定权在中央，具体征税的机构隶属地方政府。虽然很多研究认为当时的财政包干制在边际上给地方政府提供了很强的激励，使地方政府有足够的动力发展辖区的经济，但是财政包干制带来的“两个比重”不断下降的负面影响更为严重。所谓“两个比重”，是全国财政收入占GDP比重以及中央政府财政收入占全国财政收入的比重。比如：1979年第一个比重为28.4%，1993年下降至12.6%；第二个比重也从1979年的46.8%下降为1993年的31.6%。这对国家的经济调控和行政管理是极为不利的。首先，直接造成中央政府财力匮乏，整体经济调控能力减弱。最为明显的实例便是，中央政府为了填补预算缺口不得不发行“能源交通基金”和“预算调节基金”从地方政府“筹钱”。其次，中央政府的行政管理能力严重不足。王昭光在《分权的底线》一书中指出，当时的财政分权化改革已经超过了“分权的底线”，导致“国家能力”被严重削弱。再次，国内市场分割严重。地方政府为了维护地区的经济利益往往违反中央规定，减免地方性企业的应缴税额，平时将这部分资金“存放”在企业内，以备不时之需。这导致了地方企业利益与地方财权之间的关联，地方政府为了本地企业的利益，实行了地方保护主义，使国内的市场分割越来越严重，阻碍了整体经济的运行效率。鉴于此，中央政府于1994年推行了分税制改革。分税制改革将税收分为中央税、地方税和共享税，并且设立了国税和地税两套税务征管机构。从效果来看，分税制改革显著提高了“两个比重”，但是在支出责任划分上依然延续了之前的政策，从而导致了地方财力缺口逐步扩大（见图1－1）。

图1－1 地方财政收支占总支出比重与财政总收入占GDP比重

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

我们利用地方政府财政收入占总财政收入的比重表示地方政府的财权，用地方财政支出占财政总支出的比重表示地方政府的事权，后者减去前者得到地方政府事权与财权之间的差距，这可以衡量财权与事权的不匹配程度。基于1994～2012年的数据发现，分税制改革之后，地方政府事权与财权之间的不匹配程度虽有所波动，但总体趋势是上升的，尤其是2000年之后，上升幅度较为明显（见图1－2）。这说明分税制改革之后，地方政府财权与事权不匹配程度呈现逐步扩大的趋势。为了让地方政府能够妥善地完成中央政府设定的地区经济、社会管理目标，中央政府不得不实行大规模的转移支付弥补地方财力缺口。同一时期，转移支付占地方支出的比重平均高于40%，虽然总体呈现上升态势，但波动幅度较大。

图1－2 地方政府财权与事权的匹配程度以及转移支付占地方财政支出的比重

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

在分税制条件下，地方政府的事权大于财权，为了使财权与事权匹配，中央政府通过大规模的转移支付弥补地区财力缺口。在分税制和地方政府“为增长而竞争”的双重背景下，大规模的转移支付会导致地方政府收支行为扭曲，使财政资金的使用效率无法达到最优水平。一个较为明显的特征是，在分税制改革之后税制相对稳定的条件下，地方政府的规模逐步扩张。图1－3描述了分税制前后政府规模的变动情况，尤其是地方政府财政支出占GDP的比重先下降后上升，以1994年分税制为拐点。

图1－3 政府规模

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

造成地方政府规模扩张的原因有以下几点。首先，向上级政府申请转移支付时，地方政府必然会选择隐瞒和高估实际财力缺口，在信息不对称的条件下，中央政府难以做出准确判断，可能导致转移支付使用效率的下降。其次，地方政府在征税时存在偏向，对于流动性较好的优质资源（例如资本、高能力劳动力等），往往倾向于降低实际税率，而对流动性较差的生产要素，则会加大税收征管力度。这会导致地区收入差距扩大、公平程度下降，并引发很多社会问题。最后，地方政府为了筹集更多的发展资金，会努力增加预算外收入，这会加重居民的税收负担。现实中，预算外资金同样和流动性较差的生产要素——土地——有密切的关系。中国的城市用地主要分为工业用地、商业用地和住宅用地三类，地方政府为了吸引资本往往会压低工业用地的出让价格，提高商业和住宅用地的出让价格，这会导致劳动收入占比下降，资本边际回报率上升。

转移支付导致了地方政府规模的膨胀。一是为了获得转移支付，除了夸大其词，隐瞒和高估地区财政支出需求之外，很多贫困地区为了“申请”更多的转移支付，在实际支出时，往往会有意将资金投入非生产性方面，造成转移支付使用效率下降。二是不同类型的转移支付将对地方政府产生不同的激励，根据转移支付的约束性，我们可以将其分为“非条件性转移支付”和“条件性转移支付”。我国的“非条件性转移支付”主要包含“税收返还”和“财力性转移支付”两大类，“条件性转移支付”包含的项目较多，最为严格的是“专项转移支付”。“税收返还”不仅能被地方政府准确预计，而且可以由它们自由支配，这类转移支付和自有收入的性质基本相同。虽然“财力性转移支付”也可由地方政府自由支配，但会造成“粘蝇纸效应”，降低支出效率。虽然从账面上看，“条件转移支付”属于地方财政收入，但是中央政府拥有很大的支配权，地方政府在使用上受限，这本质上违背了财政分权的理念，造成支出效率下降。三是地方官员为了追求更高的GDP增长水平，往往倾向于增加生产性支出，忽视福利性支出，造成“重生产，轻福利”的财政支出结构。四是我国农村税费改革和农业税减免等措施的出台减少了基层财力，中央的转移支付在层层下拨中发生的“截留”现象，导致农村基层财力匮乏，村庄公共物品供给水平低下。

综合以上分析，分税制改革以来，中央政府在上收财权的同时，不断下放事权，导致地方政府事权和财权的不匹配程度逐渐加大，而转移支付下的事权与财权匹配成为政策取向，但目前的转移支付制度对地方财政收支行为带来的负面影响不容忽视。

中国自分税制以来，政府间财政关系经历了财力集中、支出分权的变化过程。这种财权、事责的不匹配，为转移支付制度的出台奠定了现实基础，甚至于某些年份，中央给予省级的转移支付平均规模一度超过了50%。虽然省级以下财政关系的调整权留给了地方，各省份的省—地（市）—县间财政关系也是简单地模仿上级政府，政府间的很多支出责任却没有明确地进行划分，这是日后转移支付规模大、形式日益复杂的直接动因：一方面，在实践中，地方各级政府对支出责任互相推诿，妨碍了公共物品的有效提供；另一方面，受税基竞争的影响，地方政府间掀起了基础建设的热潮，出现了生产性支出偏向问题（Li and Zhou, 2005；尹恒和朱虹，2011），导致教育、医疗、社会保障等软性公共物品缺失（乔宝云等，2005；丁菊红和邓可斌，2008），有违中央政府公共财政转型的理念。为解决基层政府财力不足、软性公共物品缺失等日益凸显的问题，中央政府给予了地方政府大规模、多样化的转移支付，然而，这种格局也同时改变了地方政府的收入和支出激励。如果财政入不敷出与转移支付的类型和规模是挂钩的，那么，地方政府普遍存在的财政窘况很可能与目前的转移支付制度有关，进而阻碍财政资源的有效分配和公共职能的发挥。大规模和多样化的转移支付是否会对地方政府收支行为产生影响呢？

理论上，在无其他动机的情形下，转移支付只会使地方政府的预算约束线发生平移，并不会扭曲地方政府的收支决策。Bradford and Oates（1971）的分析表明来自上级政府的补助与地方政府的收入没有区别，原因在于不同类型的收入是可“替代”的，因此，地方政府对于自有收入与一次性补助有着相同的支出倾向，这种现象被称为“面纱假说”，即来自上级的转移支付可以等价于中央政府的税收折扣。也有学者认为转移支付不存在“替代性”，转移支付会完全转化为政府的额外支出，即转移支付对地方政府的支出效应大于自有收入（Hines and Thaler, 1995；范子英和张军，2010）。有研究发现，均等化转移支付反而会导致更高的税率（Sam, 1998; Kothenburgen, 2002）。Smart（2007）对这一现象进行了解释，他认为当地方政府提高税率导致税源外流、财力减少时，均等化的转移支付制度会导致该地区得到更多的财政补贴，即转移支付制度实际上造成了税率的提高。可是，Leith和Lewis（2013）发现地方人均转移支付的增加将降低地方税收征管效率，地方政府将转移支付看作免费品，转移支付制度设计不能对地方政府形成有效激励。我国学者基于省一级的研究发现，总量转移支付会抑制地方政府的税收努力程度（平新乔和白洁，2006；张恒龙和陈宪，2007）。实际上，转移支付并非严格外生的，而且，地方政府对于不同类型的转移支付的反应也存在差异。Rodden and Eskeland（2003）认为中央和地方在财政领域的序贯博弈使地方政府产生了预算软约束问题。尤其是在均等化转移支付的动态博弈中，地方政府作为“先行者”首先决定收支策略，而作为“跟随者”的中央政府通过财政补贴达到财政均等化的目的。此外，以GDP为中心的考核制度会激发地方政府利用税务部门税收征管的“松紧度”进行财政竞争（郭杰和李涛，2009；杨龙见和尹恒，2014），从而扩大预算软约束的效应。在这一格局下，预算软约束问题与财政竞争产生的外溢效应交织在一起，使财政垂直不平衡对地方政府收支行为的扭曲更为明显（汪冲，2014）。Koethenbuerger（2011）的研究表明，地方政府的占优化行为既可以是过度支出，也可以是降低筹资水平。

无论是支出还是收入决策，转移支付对地方政府行为的影响还没有定论。本研究的目标就是拓展财政分权体制下转移支付对地方政府行为影响的研究。