第三节 建立和完善农村最低生活保障制度对策的研究

一 科学确定农村低保对象

肖云、孙晓锦指出，五保户与低保户界限不清，在实践中各地方在低保对象范围认定上做法有差异，五保户是否应纳入低保范围是亟须解决的一个问题，这关系到低保资金的合理利用和低保标准的科学制定。学界对如何准确界定农村低保对象的研究大致包括农村低保对象构成和农村低保对象甄别方法两方面。对于低保对象构成，主要有两类观点：其一，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。其二，鉴于我国农村的实际情况，现阶段的农村低保制度应该遵行特殊困难救助原则，即受益者应该是本人有无法克服的困难，而不应该像城市低保制度那样只按照其实际收入情况来确定受益者资格。按照这一原则，农村低保对象主要应该包括因大病、重残及其他一些靠个人和家庭无法克服的“天灾人祸”等因素而导致家庭主要劳动力暂时或永久丧失劳动能力，家庭收入严重低下者。这两类观点的主要差别就在于，是否强调有劳动能力者应该首先依靠自己的劳动获得基本生活条件。

甄别低保对象，主要工作是衡量申请者的收入水平。有学者认为确定低保标准的依据，可以是资产，也可以是收入。但在我国目前的情况下应该区别对待，发达地区低保标准可以考虑按收入（价值）来确定，欠发达地区则应考虑以实物为主、价值为辅来确定。民主评议在确定农村低保对象时更有效，较为典型的是张时飞提出的采用参与式贫富排序方法（Participatory Wealth Rankin）来甄别农村低保对象，即依据熟知社区情况的居民对贫困的定义和看法，决定谁是社区最贫困者，谁相对富裕，并将社区中所有住户按贫富程度进行分类和排序，以此确定谁应该接受救助。总体而言，学术界普遍认可定量测量（收入核实）与定性测量（群众评议）相结合的方式，尽量减少实践中的不规范现象。

二 科学制定最低生活保障标准

确定低保标准时应考虑维持农村居民最低生活需要、农村经济发展水平、地方财政承受能力、物价上涨指数等因素，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依赖思想，在提供有效保障的同时避免“养懒人”现象，既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑经济发展程度不同带来的标准上的差距。大部分学者都认为农村最低生活保障的标准应该坚持低起步，至于低到什么程度，关信平认为，所谓“最低生活标准”应该是以当地经济与社会发展水平为基础的基本生活标准，是一种能够保障其对象达到当地“社会人”水平的基本标准，而不只是满足生理上的需要。郭海清认为，在具体操作的过程中，要从当地的实际出发，具体保障标准由各县（市、区）自己定，一般以县为单位，大体相当于当地农民人均纯收入的1/3。

在低保线的计算方法上，有以下三种思路：（1）基本生活保障型。高伟娜依据农村基本生活需要的最低费用、物价水平、财政承受能力、农村居民的人均纯收入四个指标对农村低保标准进行测定。其测定的步骤为：确定居民的食物消费结构；确定居民的最低食物支出；确定居民的最低生活保障线。她认为，测定和计算保障标准的尺度不能停留在一个永恒不变的水平上，而应当根据实际情况的变化做相应的调整。以这种方法确定的低保标准要随着经济的发展不断进行调整。（2）居民收入类比型。这是一种较为简单的确定农村低保标准的方法。陈玉光等在分析影响农村低保标准制定的因素后认为，在具体标准的制定上，最低生活保障标准应为基本生活费支出占农民人均收入的28%左右，并以此作为低保标准的一个基本参照系数。由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。他们同时强调，保障标准应体现层次性和差别性，要根据救助对象的特征和需求的不同，实行分类救助，标准有别。徐健通过调研计算指出，较为科学可行的参照系数是28%，即最低生活保障标准应是农村居民基本生活费支出占其收入的28%左右。由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。经济发达地区，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以26%为宜；经济欠发达地区，参照系数以30%为宜。（3）综合要素型。张平平、尹洁认为，农村低保标准的确定应遵循“低标准，广覆盖”的原则。在标准的制定上，首先以省为单位测算全省的农村低保平均标准，乘以区县的平衡系数，再考虑适当的调整数，最后所得即为区县的低保标准。他们也强调由于中国经济发展不平衡，各地消费水平、财政收入、物价指数等有很大差异，保障标准应该有层次性和差别性。

三 多渠道筹集最低生活保障资金

资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的重要原因。关于筹集低保资金的渠道，学者们主要从以下几方面考虑：第一，强化中央财政对农村低保资金的支持力度。对一个地区间经济发展极不平衡的国家来说，完全依靠地方政府和集体负责筹集救助资金的结果必然是政府缺位或不到位。国家应该根据各地的经济发展水平，有针对性地加大中央财政转移支付的力度。不仅如此，政府还应该对农村低保分类分地区投入。持这种观点的学者中，贺大姣建议，中央财政尽早安排农村低保资金，并重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。李春根、李建华指出，根据我国现行的财政管理体制，鉴于各地区既有的经济发展差距，为充分体现社会公平，农村低保资金应坚持分级负责、合理负担的原则。中央政府应根据我国地区经济社会发展情况，给予相应的农村低保补助，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。东部地区，经济比较发达，地方财政和乡、村集体的财力比较雄厚，中央政府则无须给予补助或少补；中部地区，经济发展在我国处于中等水平，地方财政和乡、村集体的财力一般，中央政府则应与地方政府共同负担建立农村低保；西部地区，经济发展水平低，地方政府财政困难，农村经济实力很薄弱，中央政府应是建立农村低保的投入主体。通过构建分担比例与各地的财力状况、低保人数、人均补助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及绩效等相关的函数模型来确定中央政府与地方政府的承担比例，促进农村低保制度有效运行。第二，相关税收的对口支持。有学者主张部分个人所得税收入应作为农村“低保”资金，如洪大用认为，征收的个人所得税的一个直接目标就是调节收入分配，促富济贫。目前，中国的个人收入所得税已达千亿元，从中拿出一部分用于农村“低保”应当是可行的。或者通过征收统一社会保障税的办法来解决农村低保资金筹集困难问题。还有学者认为可以从其他税收中提取部分资金，如肖云、孙晓锦提出，可以开征遗产税，并将其中的一部分纳入农村最低生活保障资金。第三，通过社会化渠道多方筹集资金。一方面，可以将扶贫资金转作低保资金。蔡昉、都阳指出，目前，每年中央扶贫资金总量超过300亿元，其中财政扶贫资金100亿元，加上地方政府投入的财政扶贫资金，用于扶贫的财政资金每年近140亿元。如果这些资金用于建立“低保”，可以把“低保”标准提高到目前的绝对贫困线之上。此外，目前民政部门每年支出近14.2亿元，已经在为2289万农村人口提供最低生活保障和其他社会救济，而这些人口中有很大部分是与贫困人口重合的。另一方面，可以建立捐赠激励机制，通过社会募捐筹集低保资金。柏龙彪指出，在筹集农村低保资金方面省级政府和地方政府要承担起责任，建立完善的社会募捐机制，发展社会慈善事业。鼓励社会热心人士关心社会公益事业，从社会募捐资金中划转一部分，作为农村社会保障资金来源的补充。刘学锋指出，政府要制定相关的政策，如通过建立捐赠激励机制，对捐赠者在税收方面给予减免，在信誉方面给予保证等，激发社会力量捐赠的热情。

四 建立科学规范的管理机制

关于低保制度的主管部门，刘峰、张永亮提出，针对当前农村低保实际运行过程中存在的问题，必须加强对其运行的监督与管理，特别要加强组织管理。针对当前民政部门主管的现状，他们认为将农村低保归口劳动社会保障部门更有利于其制度化建设与农村社会保障制度体系的完善。在不能更改管理部门的情况下，这种由民政部门主管，由乡镇政府操作的管理模式也值得商榷。总之，要减少政策执行的中间环节，提高政策执行的效率，让农民得到实惠。他们建议将低保政策改为由劳动社会保障部门管理或实行双线管理。郭健美等指出，在全国范围内建立农村最低生活保障制度，其基层管理和具体运作上应该依靠专门的管理人员。一方面，民政部门应当配备充足的专职工作人员。这需要政府部门合理安排机构设置和人员配备，在没有公务员编制的情况下，考虑使用事业编制的工作人员。另一方面，培训专门的基层低保制度管理人员。

在农村低保制度的具体管理方面，王丽娜、王振涛认为，农村居民在享受最低生活保障的权利时，应该力争实现“六化”：评审程序化、公示规范化、发放社会化、监督多元化、管理动态化和建档标准化。针对低保基金，学者普遍建议建立“农村低保基金”，实行“专款管理，专门监察”，保证基金不被挪作他用。董丽从会计核算的角度分析认为，低保资金在会计核算时应设置相应的债权债务账户——“应收最低生活保障金”和“应付最低生活保障金”。此外，还应该设立用于核算农村最低生活保障资金的“基本户”，并专款专用。针对管理过程中的监督，有学者提出应加强管理监督力度，不但加强上级政府的监督，还要加强群众的监督，尤其是农村低保利益相关者的监督，要加强舆论监督，约束低保实施中的偏离现象，促使其健康发展。此外，大多数学者都强调了管理的动态性。动态管理是必要的：一是需要通过动态管理的方式让经济状况已经好转或者其困难状况已经缓解的家庭退出低保，二是通过动态管理的方式去发现和纠正在初次审核时可能出现的偏误。李建红指出，要建立和完善低保对象的动态管理制度。低保对象确定后，要以动态管理为核心，保证该进的进、该出的出。首先要制定分类核查制度，定期核实低保对象的生活水平。其次要建立主动退保奖励制度，鼓励有劳动能力的低保对象实现就业。最后要有严格的档案管理制度，及时掌握低保户变动情况。姜春兰提出，在对象管理上，要注意动态管理，确定合理周期，定期审核低保对象家庭人口与收入变化情况，切实做到“低保对象有进有出，补助水平有升有降”。在农村低保资金发放方面，一些地方积极探索农村低保资金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。由于农村低保人数多，基层低保工作人员少，为确保低保资金发放安全、堵塞漏洞，民政部门要与人民银行、农村信用社进行协商，相互间积极配合，这样既方便了群众，又提高了工作效率，保证了低保资金及时足额发放给低保对象。

五 完善低保配套措施

建立低保制度是一项复杂的系统工程，应有相应的措施与之配套。第一，要完善政策法规，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。1999年9月出台了《城市居民最低生活保障条例》，但对于农村低保，迄今为止，只有民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，除对有条件的地区建立农村居民最低生活保障制度提出原则性指导意见外，尚无专门规范农村低保工作的全国性文件。刘峰、张永亮指出，应尽快制定具体实施办法，从政策向制度转变，明确农村低保制度的基本原则，规范政府的责任与义务，对农村低保工作的组织机构、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措和管理等方面做出明确规定。制定农村最低生活保障制度法，这既是宪法国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的要求，也是农村低保制度自身建设的现实要求。第二，加强内外监督。肖云、邹力认为，政府要加强自身内部的行政监督。对于低保标准的制定、低保对象的动态化管理，政府部门要加强自身管理，杜绝人情保、错保和漏保情况的发生。董丽认为，按照“谁付钱，谁监督”的原则，由于最低生活保障资金主要来源于政府财政和社会捐助，人民代表大会、政府审计部门、政府财政部门及社会公益团体对最低生活保障资金拨付、运用情况有知情权。陈吉学等提出，要建立年度核查制度。各地要在每年6月底之前，对所有农村低保对象每年进行一次全面核查，建立健全农村低保年度核查制度。第三，农村低保管理部门要加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调，探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施，在教育减免、就业帮助、公共服务、医疗减免、住房资助、灾害救助等方面给予优惠政策。崔树义、刘朝立指出，政府在实施农村低保制度的过程中，应加强与其他惠民政策的整合，积极探索构建农村社会救助体系，建立健全对农村困难群众的长效帮扶机制，各有关部门要针对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。只有以农村低保制度为基础，把各项救助制度有机结合，才能形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，构建保障农村贫困群众基本生活的安全网。第四，要建立网络信息化服务。农村低保工作涉及的地域面积大，低保对象居住分散，网络信息化管理是提高低保服务效率的必要手段。刘学锋指出，通过严格的家庭收入调查和计算，由相关部门和村（居）委会派专人负责采集每个家庭的人口、贫困原因、劳动力状况、文化水平等基本信息，进行梳理分类并逐一登记造册，以街道、乡镇为主要平台设立社会救助管理网络，建立农村低保人群数据库，以便及时、准确、动态地汇集农村各类困难群众的基本信息，形成一个能够反映农村贫困现状的贫困监测网络，完善帮扶机制，为有针对性地做好各类农村贫困人群的社会救助工作提供基本依据和技术保障。第五，大力扶持农村贫困地区发展经济，加快农村富余劳动力转移，促进农民增收，逐步推进城乡经济的协调发展。第六，加大有关低保政策、法规的宣传工作，通过媒体加强对自谋出路、走出低保典型的贫困人群的正面宣传。第七，动员社会力量，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助，真正形成部门齐抓共管、社会互助共济的良好氛围。