一 西方学者关于城市管理概念的争论

西方学者对城市管理内涵的理论探索可以追溯到20世纪70年代至80年代。早期的一些学者认为，城市管理只是拥有可分配资源的城市管理机构和需要资源的城市基层社区之间的“中介”，因此，在他们看来，所谓的“城市管理”根本就不是一个理论，甚至谈不上是一个普遍认同的观点，它只是一个研究的框架。从实践来看，城市管理“与城市内部的权力关系、城市的特性以及城市的经济社会结构之间有着明确的关系”，城市管理的目标就是“提供基础设施和服务”，城市是城市精英们治理的，并且“城市的资源是由资源的管理者和控制者分配的”，所以，在“权力行使的过程中，哪些人拥有执行权就是非常核心的问题”。按照这一观点，“委员会制”“市长—议会制”“议会—经理制”等形式的市政管理结构在本质上都是对市政权力的不同分割方式。

随着城市的发展，城市政府的职能也发生了相应的变化，制定与执行城市政策日益成为城市政府的重要工作。如在美国，城市政府已经“超越了当初那个中立的行政专家的角色，日益主导着城市公共政策的制定”，城市政府职能的变化“驱使着市政经理和市政理事会的民选议员们越来越走向 ‘合作共治’模式”，而不再仅仅是分割权力了。在此基础上，Rondinelli（1990）首次比较全面地梳理了城市管理的内涵，认为城市管理至少包括四个方面的任务：（1）提供基础设施，这对于城市的有效运行至关重要；（2）提供服务以提升人力资源、提高生产力以及城市居民的生活水准；（3）规制私人行为，这影响到社区福利和城市人口的健康和安全；（4）提供服务和便利支持生产性活动，使得城区的私营企业能够有效运行。

（一）城市管理“管”什么？实践的困惑与理论的思辨

20世纪90年代，西方学术界展开了一场针对城市管理内涵的激烈思辨（McGill, 1998; Mattingly, 1994; Stren, 1993），但一直没有取得共识（Obeng-Odoom, 2012; BAČLIJA, 2011; Werna, 1995a）。这一轮辩论的起因在于20世纪下半叶，世界城市人口因发展中国家城市化的大发展而迅速增加，然而，过快的城市化进程超出了城市的承载能力，导致绝大部分发展中国家的城市普遍面临着类似于我国当前的“城市病”问题。这些现象不仅在“过度城市化”的南美非常突出，在亚洲、非洲等发展中国家也是司空见惯。20世纪80年代开始，为了帮助发展中国家改善城市环境、提高城市发展的质量，众多的国际机构借助于名目繁多的建设项目参与其中，如创建于1986年的联合国城市管理项目（UMP）就获得了多个多边和双边援助机构的支持和参与。然而，Stren等学者的考察发现，正是由于城市管理的概念仍然是“未分析的抽象”，对城市管理内涵的界定犹如“盲人摸象”，使得实践过程中，这些援助机构以提升发展中国家城市管理水平和能力为宗旨而规划的援建项目千差万别，对于城市管理具体应涉及的领域和范围各执一词，援助活动具有明显的盲目性和随意性。

实践领域的困惑和需求倒逼着20世纪90年代城市管理理论研究的勃兴（如图2—1所示），而贯穿整个90年代的文献大多集中于城市管理概念的思辨。

图2-1 关于城市管理和城市治理的文献统计

这一轮辩论可谓百家争鸣，McGill无疑是其中非常有影响力的学者之一，他不仅概括了城市政府的三类政策，即保持城市的清洁（这关系到公共健康）、弥合鸿沟（使城市的凝聚力更强）和改善环境，并提出了在机构建设上需要专门的住房计划和建设部门，以满足日益增长的城市住宅需求，同时，城市政府还要建立一个数据管理中心，以分析各类城市政策的效果。为了使城市政策更好地付诸实施，McGill认为城市管理的具体战略应该包括基础设施建设和基础服务，这些基础设施涉及：城市污水处理系统、居民住房建设和棚户区改造、土地供给（住宅用地和非住宅用地）、工商业发展、废弃物管理、健康诊所、公共厕所建设和翻新、清洁服务、环境和个人健康等基本的城市公共服务（McGill, 1994b）。接着，McGill（2001）为城市管理的实践操作者开发了一份城市管理清单，这份清单涉及城市管理与发展的方方面面，具体包括：（1）城市发展清单，主要内容有发展背景（Development Context）、基础设施网络（Network Infrastructure）、正式部门的发展（Formal Sector）、非正式部门的发展（Informal Sector Development）、建筑（Buildings）、基本服务（Basic Services）和财政（Financing）;（2）机制发展清单，主要内容有组织机构的整体性（Integration）、分权化（Decentralisation）和持续性（Sustainability），以及组织发展（Organisational Development）、财政发展（Financial Development）、政策和预算的发展（Policy and Budgetary Development）等。其中“整体性”反映了基础设施和基本公共服务被议会和其他城市建设参与者决定资助的程度；“分权化”考察社会的参与程度；“可持续性”则用来检验城市管理参与机构的参与能力、责任能否达到要求。McGill将清单的两个重要构成部分又进一步分解为：（1）城市发展的框架。包括人口增长（Population）、经济性质（Economic Characteristic）、土地使用模式（Land-use Pattern）、基础设施网络（Infrastructure Issue）、环境问题（Environmental Issues）、住房项目（Housing Projections）、贫穷问题（Poverty Issues）、城市政府在整合城市建设的参与者方面。（2）基础设施网络建设。包括水的供应、污水系统（Sewerage Systems）、固体废弃物管理（Solid Waste Management）、洪水控制和排水系统（Flood Control and General Drainage）、电力供应、主干道马路和其他主要的马路。（3）土地规划。包括住宅供给、商业用地、工业用地及其他总体性土地的供给。（4）服务提供。包括基本健康、小学教育及其他基本城市公共服务。McGill对城市管理整体性的界定得到了Rakodi（2003）的共鸣，后者如此定义城市管理：城市管理就是将健康、教育、交通、地方经济发展、减贫、基础设施提供和土地使用的总体政策和资源配置策略整合成为整体性的计划和项目，并加以实施的过程。这里是说，一些国际性的组织也发展了对城市管理的理解，参与了争论。

一些实践部门也参与到讨论中，如世界银行都市和城市管理项目认为：城市管理应包括的关键内容是政府财政、城市竞争力、提升城市吸引私营部门投资的吸引力、提升就业率、更高效地提供公共服务、环境保护等；联合国城市管理项目认为，城市管理的主要任务是制定城市发展战略规划、建立城市各参与主体间的合作伙伴关系、提供公共服务等；联合国安居委员会认为，城市管理应该被定位为地方政府管理的一个支类……城市管理就是一个“具体做法”（Modus Operandi），既涉及当前工作，又涉及长远规划；既是决策（Decision-making），又是寻求一致意见的过程；既是良好的管理，也是为了城市居民的生活与福利，对整个城市区域的物理实体（Physical Entity）和社会经济行为总体发展方向的构想和不断调适……因此，城市管理提供服务和政策执行，是可持续的参与式发展（United Nations Commission on Human Settlements, 1993）。

经过这轮争辩，西方学者对城市管理的内涵有了一个大体的轮廓，即城市管理至少应该包括这几个方面：（1）城市政府的规划能力，尤其要考虑到“规划的动态性”（Clarke, 1992）;（2）城市的公共基础设施建设和维护，如道路交通设施、污水处理设施、供水设施、供电设施、城市卫生设施、住房建设、棚户区（squatter settlement）改造以及维修翻新等（McGill, 2001、1994b; Werna, 1995b）;（3）一些关乎城市居民生活品质的基本的公共服务供给，如基础教育和医疗服务、环境保护、城市家庭福利的增长、贫困问题等（McGill, 1998; Mabogunje, 1993; Steinberg, 1991; UNDP, 1991; World Bank, 1991）。有些学者还认识到，在基础设施的建设过程中，技术和工程项目投入是非常重要的（Domicelj, 1987），并且随着现代科技的发展，信息技术对于城市规划和城市管理的重要性日益凸显（Chakrabarty, 1998）。更进一步地，Werna（1995a）强调了社会的政治和经济框架改变对城市管理概念发展的影响，他指出了城市中经济因素的重要性、福利国家（Welfare-state）危机、城市间竞争、从管制（Governing）到治理（Governance）的转型，这些因素不仅影响了城市管理的定义，而且影响了城市管理的内容。因此，Werna认为城市管理的理念和模式应该是不断更新的，这种调整是伴随着公共管理研究范式的演进而进行的，如：19世纪60年代至70年代中期，城市管理主要关注规划和项目（Program）实施，包括大规模、标准化的城市服务项目；70年代中期到80年代，城市管理主要基于具体的项目（Project）而展开，强调自助和社区的发展；80年代以后一直到90年代中期，城市管理关注长期的、全市范围的进程，重点在于地方能力建设和制度强化。由此可见，在城市管理的理论研究和实践探索过程中不能思维僵化，城市管理的实践范式和公共管理的理论范式之间有着密切的关联。

如何评价众多双边或多边机构参与的发展中国家城市建设与管理的绩效呢？对这个问题的研究有助于提升援助的效果。Richardson（1993）提出应从三个方面评价城市管理绩效：（1）对城市空间的战略规划；（2）为迅速增加的城市人口提供基础设施和基本公共服务的能力；（3）对城市的运行和维护。Davey（1993）则认为评估一个城市的绩效应从以下六个方面着手：（1）技术能力：拥有基础设施投资的选择、设计和执行能力，同时也包括后续的运营和维护方面的能力；（2）资源利用效率：即在人力、物力和财力使用上具有效率，这种效率是通过预算、项目评估、人事管理以及程序执行获得；（3）财政的可变性：这种可变性建基于积极的税收基础的开发和正确的财务管理；（4）对城市不断增长的需求的回应性：有能力提前（至少同步）为城市的发展和服务做出规划；（5）关注城市的贫民：通过干预来增加城市贫民获得住所、基本服务和就业的机会；（6）环境保护：通过提供公共服务以及规制私人部门来达致。在他们的视野中，城市政府的运行管理能力和财务能力也属于城市管理的范畴，之所以如此，是因为城市管理的推动力主要来自于强有力的地方政府或城市政府，为保证城市规划和基础设施的有效性，政府的职能建设和财务能力是城市管理工作得以顺利推进的重要保障（McGill, 1998、1994a、1993）。Davey的六个指标中提到了城市政府需要回应城市居民的需求，提前规划城市发展和公共服务提供，而这已经成为当前城市管理和城市政府必须关注的重要内容。

（二）城市如何“治”：治理时代的逐步趋同

McGill和Werna在各自的文献中多次提到城市中的其他组织和机构参与城市管理的可能性和必然性，2000年以后，城市治理的相关文献更加强调城市管理中的多元共治，晚近的文献尤其关注社区在城市公共服务的递送过程中的不可替代的价值。Minnery等（2013）的实证研究就发现，社区社会组织（Community-based Organizations，简称CBOs）与社区的志愿者在社区建设过程中的工程鉴定、材料采购和劳动力供给方面发挥着越来越重要的作用。

80年代开始，随着新公共管理运动的兴起，各类非政府组织和志愿者在城市公共服务递送中的地位不断显现，学者们开始批评政府部门对基础设施和公共服务的垄断。Baker（1989）强调城市管理者的视野要更加开阔，公共服务的递送不要仅仅局限于政府部门，而且城市管理者要对城市管理的绩效负责。为了达到“引领城市经济社会发展，提升城市居民生活福利水平并提供必要的公共服务”的城市管理目标（Rakodi，1991；Sharma，1989），城市政府要“吸引私人部门参与公共产品的供给，政府和私人部门可以结成伙伴关系，相互合作共同提供公共服务，以提升服务效率”（Warner & Hefet，2008；Davey，1993；Donald，1993）。然而，在各种公共或私人行动者为解决城市管理难题而广泛参与的互动过程中，需要制定并实施一系列的规则（正式制度），为这些互动行为“确立正规化的基础”（Kooiman，2003：4；罗西瑙，2001：2），尤其是在公私合作过程中，对于合同的管理非常重要（Hefetz & Warner，2011；Levin & Tadelis，2010）。因此，在城市管理领域的“政—社合作”过程中，政府“元治理者”的角色是不容忽视的，城市政府必须制定规则，加强监管，从而“降低参与主体之间达成合意契约的成本”（Greif, 1994）。

城市管理工作是一个整体性的概念，涉及城市政府的各个部门，因此，有效的城市管理需要跨部门的合作，需要全面提升城市政府机构和非政府组织的能力（McGill, 1998; Shabbir, 1993; Harris, 1992;Stren etc., 1992），协调和整合国家层面和地方层面的代理机构的各种行动，动员城市的资源，提高投资效率，降低运行成本（Davidson, 1991; Amos, 1989），并尽量减少城市发展过程中对城市居民日常生活的干扰。由此，城市管理的内涵大大丰富了，不仅包括城市管理机制的设计与运行（McGill, 2001、1994b; Stren, 1993），也涉及城市管理者递送服务的方式（Chakrabarty, 1998; McGill, 1998、1996），还包括与城市居民间的相互关系（Courtney & Lea, 1985）。McGill（1998）在综合这些观点的基础上，提出城市管理应该也必须涉及以下三个主题：（1）谁是城市管理的推动力量？政府还是城市建设过程中的所有参与者？（2）城市管理的机构建设，要解决部门利益和城市管理跨部门、综合性的特点之间的冲突，确保职能机构与城市管理的战略议题相匹配；（3）要解决城市战略规划和城市日常经营活动之间的矛盾。其中的第一条就是参与问题，这里所说的参与，既可以是居民的直接参与，也可以是“通过合法的中介机构或组织”的间接参与（Enserink & Koppenjan, 2007）。

尽管有些学者认为PPP模式由于过程复杂、运行成本高以及契约管理方面的困难导致其未必比公共部门提供服务更有效益（Grimsey &Lewis，2005、2002），但是大部分学者还是倾向于PPP模式具有更好回应性、更强的成本约束性。在丹麦，中央政府将包括清洁、建筑物维护、项目管理、咨询和食品供应等在内的公共服务的70%委托给了第三部门，地方政府将清洁、照顾老年人、照顾儿童、公园维护以及街道维护等公共服务的79%委托给了第三部门（Karin & Carsten, 2002）。晚近的文献尤其关注发展中国家在城市固体废弃物管理（Solid Waste Management，简称SWM）方面的治理网络和治理绩效，探讨了基于政府—私人（Public-private）、政府—社区（Public-community）、社区—私人（Community-private）和私人—私人（Private-private）等新的联盟与合作形式，普遍认为政府广泛动员私人组织、社会组织、拾荒者以及社区居民参与其中，一方面可以有效缓解自身在城市固体废弃物管理服务方面质量与数量上的不足，另一方面可以弥补服务不足，特别是可避免边缘与弱势群体被排除在服务之外（Tukahirwa, etc., 2013;Chakrabarti, etc., 2009; Baud, etc., 2001）。同时，为了保证这些PPP模式的可持续性，政府应该提供激励或者资助/津贴以扶持参与者。

随着治理理论的发展，“城市治理”的概念悄然兴起，尽管在Bačlija（2011）等一些学者看来，严格区分城市管理和城市治理是非常困难的，但城市治理作为一种新的研究范式（或者说是“研究视角”）还是引起了学术界的广泛关注。西方学者对城市治理的内涵展开了讨论，Harpham和Boateng（1997）强调了厘清城市治理内涵的重要性，并梳理了考察城市是否达到善治的四个维度，即技术、政治、机制和文化。两位学者总结了1990年以来学术界和实践部门对发展中国家城市治理和城市服务供给的论述，观点涉及治理的绩效方面和治理的代表性方面，他们认为，治理的绩效涵盖政府部门的管理机制建设、法律框架、经济自由、政策形成过程中的竞争以及服务递送等领域；治理的代表性问题则涉及透明、责任、社会公正、民主等内容。在此基础上，他们提出了未来在城市治理领域需要关注的问题，这些问题有：给定社会条件下，“良治”需要优先解决什么问题？谁来执行这些关键的行动？谁是合适的行动者？如何动员行动者？如何增强行动者的能力？如何动员资源？如何获得政治支持？如何监管行动者？如何加强“良治”的责任意识？等等，并认为法律和执行法律的政府机构的缺位是发展中国家可持续城市治理的主要障碍。

随后的学者对于城市治理问题的研究不断深化。拉比诺维奇（Jonas Rabinovich）对比了“城市管理”与“城市治理”的概念，认为传统的单一主体的城市管理必然走向主体多元的、更具回应性的“城市治理”; Van Dijk（2006）强调了协调公共部门和私人部门的行为，营造更具竞争性、平等性、可持续的城市；Obeng-Odoom（2012）甚至将城市管理模式上的分权化（Decentralisation）、企业主义（Entrepreneurialism）和民主化（Democratisation）三个维度作为城市善治的指标。可见，“协调、整合公共和私人部门的所有行动”已经成为城市管理的主要职责之一。如在非政府组织高度发达的美国，州政府和地方政府与非营利组织的伙伴关系已经成为非政府组织发展的重要因素（Marvel &Howard, 2008; Van & David, 2003），非政府组织也会因合并、联盟或者吸纳而与地方政府组织合作（Malatesta & Smith, 2014）。城市的治理时代使得“城市间竞争日趋激烈，从福利国家模式走向经济发展模式的城市更像是城市企业家”, “城市为吸引投资而发展富有地域特色的区域文化”，治理强调分权，使“城市与国家之间的关联度减弱”、城市政府更多地“寻求与跨界组织的合作，不仅是跨城市边界，还可能是跨越省界，甚至是跨国界的组织”（Kearns & Paddison, 2000）。这种合作治理或者说“参与式治理”（Baiocchi, 2003）“以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程中的中心主义结构”, “不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”（张康之，2008）。

综上所述，城市治理理念在实践过程中，不仅体现在政治安排、决策过程和责任机制等方面，还包括政府部门各个组成部分及相关层级，以及这些政府部门和其他潜在的服务提供者之间，在角色和任务上的分配，甚至还涉及城市发展基金的筹集和配置。因此，城市治理涉及多层次、多维度的互动，为地方政府服务的创新提供了机会，私人部门、志愿组织和社区广泛参与公共服务供给，这必然会对政府的监管能力提出挑战。Werna在这个问题上是有预见性的，在1995年的文献中，Werna就指出：政府未必直接参与生产过程，但是一般而言会参与分配，以确保产品和服务可用，并参与决定数量和质量、生产组织、融资、规范和扶持生产企业，因而影响产品和服务的提供以及公平性……城市内部公共产品和服务供给的不均衡应该由城市的公共部门负责……过度分权有可能会导致服务供给的不均衡，因为缺乏更高层政府的协调。可见，在城市日益趋向治理的时代，政府需要以全新的视野来承担“元治理者”的角色。