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第一章行政组织

1.1 复习笔记

一、行政组织概述

1．行政组织的含义

（1）组织的定义

组织是指一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。

（2）行政组织的定义

行政组织是一种社会组织，是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，即政府机关。

行政组织的含义表现为两个方面：

①行政组织的结构与体制。指静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等。

②行政组织的运行机制。指动态层面，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。

（3）行政组织的四大组成要素

①物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。

②精神（形式）要素。指行政组织成员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分及团体意识等。

③环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件。

④目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。

在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。

2．行政组织的目标

（1）组织目标的定义

组织目标是组织活动的方向，是组织奋力争取所希望达到的最后结果，组织目标关系到组织管理活动的效果。现代组织学研究表明：组织管理效果=目标方向×工作效率。目标方向是个具有正负号性质的变量，它直接决定着组织管理效果的好坏。

（2）组织目标的作用

①为组织的运作指明方向，是组织有效运行的前提；

②为组织成员的考核提供主要依据；

③对组织成员有激励和鞭策作用；

④为组织成员自我引导，确立标准；

⑤激发成员的合作意识，增进组织的协调；

⑥为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据。

（3）目标确立的基本原则

①目标要明确；

②目标要统一；

③目标要以社会责任为基础；

④目标的范围要适中；

⑤目标的设计要有层次性；

⑥组织性质不同，目标设计也不一样，因此，要根据不同情况区别对待；

⑦目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解。

（4）目标管理

目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。通常指一个组织的上下级管理者共同确定组织目标，或将组织的目的和任务转化为组织目标，将这些目标分解到每一个管理者的责任范围之内，并利用这些目标指导组织活动和评价每一个管理者的贡献。

①优点。目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协调与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性。

②局限。目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性；人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性不明显的目标。

（5）方针管理

方针管理的定义是：方针=目标值+措施。

方针管理是以质量（产品质量和工作质量）为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施。方针管理是目标管理的最新发展。

3．行政组织的设计原则

（1）组织设计是对组织活动和组织结构的设计过程。组织设计原则是为建立健全高效组织所提出的标准和法则。

（2）行政组织的设计原则

①古典组织理论

穆尼和雷利认为，组织结构设计应遵循以下原则：

a．递阶原则。组织应有层级制结构，同时各层级的事权和责任应该明确，使上下有序，命令得到贯彻。

b．功能原则。指同阶层之间的分工，即依工作性质的不同划分为不同单位。

c．幕僚原则。指组织中的业务单位和协作部门应明确划分。

d．协调原则。指各部门和各单位应有良好的沟通，以利协调。

台湾学者张金鉴对行政组织结构的设计原则作了总结，归纳为以下五个方面：

a．完整统一原则。即组织结构应简单紧凑，事权集中。

b．协调一致原则。即组织内各部门间要通力合作与沟通。

c．指挥顺畅原则。即组织结构的安排应力求指挥顺畅而无障碍。

d．管理经济原则。

e．事权确实原则。

②行为科学理论

巴纳德提出三点原则：

a．组织的权力应建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级服从的条件下才能生效；

b．组织与其职能必须保持平衡关系；

c．在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用。

③权变理论

吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：

a．有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效。

b．充分了解输入次级环境、输出次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响。

c．分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境。

d．分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断。

e．依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态。

f．确立协调方式，协调方式要与各组织部门的具体情况相适应。

④我国行政组织设置的原则

我国政府在实践中初步形成了一些原则，包括：a．需要原则；b．精简原则；c．统一原则；d．服务原则；e．法治原则。

⑤本书观点

a．命令统一原则

指行政组织内部各级管理机构必须服从它的上级管理机构的命令；一个下级只能服从一个上级的指挥，避免多头领导与多头指挥；各级管理机构不应越级指挥。

b．精简精干原则

指行政组织的设置要适应社会发展的需要，领导层次要适度，尽量压缩编制；行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度。

c．效率原则

指行政组织设置要将效率原则放在首位，一切原则都是为了提高行政组织运行效率。

d．分工协作原则

指行政组织内机构与人员按专业化要求严格分工；各部门的任务、目标职责要明确，分工必须有协作，各部门要加强沟通与联系，做到自动协调。

e．权责一致原则

指行政组织内各部门、成员职责与权限必须协调一致，既要明确每一管理层次的职责范围，又要赋予其完成职责所必须具有的管理权限。

f．幅度适中原则

指上级的控制幅度不能超过有效的控制限度。一般而言，每一个领导人能够直接控制下级的人数是有一定限度的。

g．权变原则

指行政组织应根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整；行政组织设计要因人、因事、因环境而异。

h．法制原则

指行政组织的设置必须有一定的法定程序，依宪法和有关法律设置，防止随意设置机构。

4．行政组织的类型

（1）中枢机关

又称首脑机关，是指中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。我国中央人民政府和地方各级人民政府的中枢机关的功能，是通过行政首长在民主集中制的基础上行使其职权来实现。

（2）职能机关

指在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。我国的职能机关有国务院的各部、委及直属机构，各级政府负责专业行政管理的厅（局）、处、科等。主要任务：对上听命于中枢机关，贯彻中枢机关的政策和决定，接受行政首长的指挥和监督；对下行使政府管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作。

（3）辅助机关

指为中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。

（4）幕僚机关

又称咨询或参谋机关，是指由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。

（5）派出机关

指一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关。派出机关不构成一级国家行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而是派出它的那一级国家行政机关的分支机构。其主要职能是检查并监督下级国家行政机关贯彻执行上级国家行政机关的指导和决定，向上一级行政机关汇报辖区内行政机关的情况。

二、静态的行政组织

1．行政组织的结构

行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型，包括纵向结构与横向结构两个方面。

（1）行政组织的纵向结构

①含义

又称组织的层级化，是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式，即在行政组织各机构内按上下层次关系，设立若干层次，上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系。具体表现为：

a．不同层次的行政机关上下级的主从关系；

b．同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系。

②行政层次与行政幅度

行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系。要解决这个问题，必须处理好行政层次与行政幅度两因素。

a．行政层次。指行政组织中的层级数目。

b．行政幅度。又称行政控制幅度，指一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。其宽窄与以下四个因素有关：行政层次、组织内权责划分程度、组织成员的素质、组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度。

（2）行政组织的横向结构

又称行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。可按不同角度和标准进行划分：①按地域划分；②按管理职能划分；③按管理程序划分。

（3）组织结构形式改革的新特征

①扁平化。指通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。

a．优势：行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；组织内信息畅通；管理成本降低，工作效率大大提高。

b．弊端：可能造成权力分散，行政控制减弱。

②团队化。指组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。可以分为“专案团队”和“具体工作团队”两种类型。其特征包括：

a．目标明确。共同的目标是“团队”得以存在的基础。

b．界限不明。“团队”是不同部门、不同专业的成员构成的，成员一旦进入团队后，就不再受原职能部门的管辖，而是依据“团队”目标自主开展工作。

c．角色分工。有效“团队”成员必须在清晰的组织框架中，做好角色定位与分工。

d．规模适中。“团队”成员人数适中，便于成员间沟通交流。

2．行政组织的体制

行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。

（1）首长制与委员会制

①首长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。

优点：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于保密。

缺点：行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神。

②委员会制。指行政组织决策和管理权力是由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。

优点：决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；领导成员彼此互相牵制，可防止专断。

缺点：权责不明，事权不一，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。

（2）集权制与分权制

①集权制。指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。

优点：有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。

缺点：集权运用不当，则不能因地制宜，缺乏生机与活力；上级易滋生官僚主义，忽视和挫伤下级利益与积极性；下级事事向上级请示，缺乏应变能力，降低了工作效率。

②分权制。指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。

优点：便于发挥下级组织的主动性和积极性，克服权力过分集中的现象；便于下级在本地区内因地制宜处理问题，应变能力增强。

缺点：如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力，监督困难，下级各自为政，形成本位主义，从而影响组织整体功能的发挥，甚至会走向失控。

（3）完整制与分离制

①完整制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。

优点：指挥统一，权力集中，关系明确，责任确定，易于沟通，步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规划。

缺点：缺乏监督制约机制，上级机关或首长容易专断擅权，滋生官僚作风；下级容易失去主动性和积极性。

②分离制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。

优点：有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级的主动性和积极性。

缺点：分离制运用不当，亦会造成政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等弊病。

（4）层级制与职能制

①层级制。指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。

优点：结构较为简单，权力集中，责任分明，联系简捷，决定迅速，政令统一。

缺点：行政组织各级主管事务繁多，行政领导难以有效胜任工作；下层成员接受指令过多，疲于应付；层级节制过严，中间层次过多，容易造成信息传递失真，决策失误。

②职能制。指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。

优点：各部门业务专一，责任明确，有利于建立有效的工作秩序，提高行政效率。

缺点：职能制如运用不当，也会排斥集中领导和统一指挥，形成多头领导；各部门间缺乏沟通，各自为政，机构林立，难以形成组织合力。

（5）矩阵组织体制与立体多维组织体制

①矩阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。它由纵横两套管理系统组成长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统。

优点：加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业技术人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题。

缺点：实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，易造成意见分歧和工作中相互扯皮现象。

②立体多维组织体制。指一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更易发挥效率。全部组织结构分为三维：

a．按产品划分的事业部，是产品利润中心；

b．按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；

c．按地区划分的管理机构，是地区利润中心。

3．动态的行政组织

（1）行政组织的气候

组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中形成的；组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标融合一致的一种变化过程。

衡量组织气候的维度：结构、责任、奖酬、风险、人性、支持、标准、冲突、认同。

（2）行政组织的冲突

冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。

①冲突的三种类型

包括：a．组织中的个人冲突；b．组织中个人与团体之间的冲突；c．组织中团体之间的冲突。

②冲突的解决

包括：a．面对问题或解决问题；b．润滑双方分歧；c．强迫执行。要注意区分破坏性冲突和建设性冲突两类不同性质的冲突。

（3）行政组织的发展

①从组织发展的目的看。组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活动。

②从组织发展的内容看。组织发展是组织各次级系统有效分工协调的结果。

③从组织发展的方法看。组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式。

4．非正式组织

（1）非正式组织的含义与成因

①非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。

②非正式组织形成的有关因素

a．个人经历因素。组织成员有类似经历和现实遭遇，会产生相似的情绪和认知，从而形成非正式组织。

b．个人兴趣因素。组织成员兴趣爱好相似，在工作之余经常频繁接触，联系密切，逐渐形成非正式组织。

c．个人价值观念因素。组织成员价值观念较为一致，容易产生共同语言，经多次交往后，逐渐形成非正式组织。

d．社交因素。组织成员要靠多种多样的关系纽带联系起来，形成各式各样的交往活动，这些因工作和生活联系而经常交往接触的成员，可能形成非正式组织。

e．共同利害因素。组织成员在工作上有共同的利害关系，容易形成非正式组织。

（2）非正式组织的特征与类型

①特征

a．顺乎自然。指完全是人们自发结合而成的，没有人强迫，也没有人故意安排和设计，完全是由于人们通过组织中的交互行为产生彼此认同而自然产生的结合体。

b．内聚性。非正式组织虽然没有严格的规章制度的制约，但其成员由于有相似的个人爱好或价值取向，从而产生较为一致的“团体意识”，起着内聚和维系其成员的作用。

c．社会距离感消失。由于人与人的结合有相同的背景，所以彼此之间的距离感缩小，甚至消失。

d．不稳定性。非正式组织是自愿结合、自发产生的，因此就往往呈现不稳定性。它往往随着环境的变化、观点的更新、新的人际关系的出现、活动范围的改变而发生变动。

e．领袖人物作用较大。他们在组织中负责维系组织的相对稳定，提出权威性意见，对其组织成员的行为影响较大。

②类型

a．按成员构成分类，可分为垂直型、水平型、混合型三类。

其中，垂直型分为两种：

第一，垂直分享。指上、下级间相互有高度依赖性，上级多维护下级利益，帮助下级掩饰错误，并尽力提拔他们；而下级也极力维护上级利益，这种类型的非正式组织持续时间较为持久。

第二，垂直寄生。指上、下级并不相互协调，下级多寄生于上级，只享受权利而不尽义务。

b．按非正式组织的性质分类，可分为积极型、中间型、消极型三类。

c．按照非正式组织的稳定性分类，可分为较稳定型、短暂型、游离型三类。

（3）非正式组织的结构与功能

①非正式组织结构可分为环状结构、伞状结构、链状结构和复合结构四种。

②非正式组织的正向功能

a．可以调节、弥补正式组织的不足；

b．可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快捷、迅速地了解组织各种措施的意图；

c．可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为、安定组织的作用；

d．可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致；

e．有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；

f．可以给组织成员以社会满足感；

g．可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。

③非正式组织的负向功能：a．反对变革；b．任务冲突；c．传播谣言；d．顺应控制。

5．学习型组织

学习型组织是指充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高。

（1）彼得·圣吉的“五项修炼”模型

①自我超越。能够不断理清个人的真实愿望，集中精力，培养耐心，实现自我超越。

②改善心智模式。心智模式是看待旧事物形成的特定的思维定式，在知识经济时代，这会影响对待新事物的观点。

③建立共同愿景。即组织中人们所共同持有的意象或愿望，简单地说，就是我们想要创造什么。

④团队学习。指发展成员整体搭配与实现共同目标能力的过程。

⑤系统思考。要求人们用系统的观点对待组织的发展。

（2）学习型组织的特征

①有一个人人赞同的共同构想；

②在工作中抛弃旧的思维方式和常规程序；

③作为相互关系系统的一部分，成员对所有的组织过程、活动、功能和环境的相互作用进行思考；

④人们之间坦率地相互沟通；

⑤人们抛弃个人利益和部门利益，为实现组织的共同构想一起工作。

（3）学习型组织的要素

①组织成员拥有一个共享的组织愿景，这是组织中所有成员的共同理想。它能使不同个性的人凝聚在一起。

②组织由多个创造性个体组成。

③善于不断学习。这是学习型组织的本质特征。“善于不断学习”主要有四点含义：终身学习、全员学习、全过程学习和团体学习。

④“地方为主”的扁平式结构。

⑤自主管理。

⑥组织的边界将被重新界定。

⑦员工家庭与事业的平衡。

⑧领导者的新角色。在学习型组织中，领导者是设计师、仆人和教师。

（4）学习型政府的特征

①注重政府的责任和共同愿景。

②改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式。

③政府与社会之间的合作与交流。

④改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制。

⑤政府管理的民主参与。学习型政府的关键环节就是在决策和执行过程中最大量地引入公众和专家的参与，使得政府行为最大限度地合乎社会公众的要求。

⑥政府的绩效管理。学习型政府是注重绩效的政府。

⑦以创新作为政府整体行为的标准。

1.2 课后习题详解

一、复习题

1．试简述古典组织理论、行为科学理论和权变理论的组织设计原则。

答：（1）古典组织理论的组织设计原则

①完整统一原则。即组织结构应简单紧凑，事权集中。

②协调一致原则。即组织内各部门间要通力合作与沟通。

③指挥顺畅原则。即组织结构的安排应力求指挥顺畅而无障碍。

④管理经济原则。

⑤事权确实原则。

（2）行为科学理论的组织设计原则

巴纳德曾提出三点原则：

①组织的权力应建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级服从的条件下才能生效；

②组织与其职能必须保持平衡关系；

③在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用。

西蒙强调组织机构的建立必须同决策过程联系起来考虑，不能只遵循部门化原则；组织设计要重视部门之间的横向交往与联系。

梅奥也认为组织建立不能仅注重法定权力结构，还应注重人际关系群。

（3）权变理论的组织设计原则

吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：

①有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效。

②充分了解输入次级环境、输出次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响。

③分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境。

④分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断。

⑤依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态。

⑥确立协调方式。协调方式要与各组织部门的具体情况相适应。

2．首长制和委员制、集权制和分权制、完整制和分离制以及层级制与职能制各有哪些重要特征？

答：（1）首长制和委员制

这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划分的。

①首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起咨询建议的作用，没有最终决定的权力与责任。

a．首长制的优点。行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于保密。

b．首长制的缺点。行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易独断专行，不符合民主精神。

②委员会制，又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。

a．委员会制的优点。决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；领导成员彼此互相牵制，可防止专断。

b．委员会制的缺点。权责不明，事权不一，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。

（2）集权制和分权制

这是依据行政组织上下级职权的大小来划分的。

①集权制。指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。

a．集权制的优点。有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。

b．集权制的缺点。集权运用不当，则不能因地制宜，缺乏生机与活力；上级易滋生官僚主义，忽视和挫伤下级利益与积极性；下级事事向上级请示，缺乏应变能力，降低了工作效率。

a．分权制的优点。便于发挥下级组织的主动性和积极性，克服权力过分集中的现象；便于下级在本地区内因地制宜处理问题，应变能力增强。

b．分权制的缺点。如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力，监督困难，下级各自为政，形成本位主义，从而影响组织整体功能的发挥，甚至会走向失控。

（3）完整制和分离制

这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分的。

①完整制。又称集约制或一元统属制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。

a．完整制的优点。指挥统一，权力集中，关系明确，责任确定，易于沟通，步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规划。

b．完整制的缺点。缺乏监督制约机制，上级机关或首长容易专断擅权，滋生官僚作风；下级容易失去主动性和积极性。

②分离制。又称独立制或多元统属制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。

a．分离制的优点。有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级主动性和积极性。

b．分离制的缺点。运用不当，会造成政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等。

（4）层级制与职能制

这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。

①层级制。又称分级制、直线制或科层制。指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。

a．层级制的优点。结构较为简单，权力集中，责任分明，联系简捷，决定迅速，政令统一。

b．层级制的缺点。行政组织各级主管事务繁多，行政领导难以有效胜任工作；下层成员接受指令过多，疲于应付；层级节制过严，中间层次过多，容易造成信息传递失真，决策失误。

②职能制。又称分职制或分部制。指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。

a．职能制的优点。各部门业务专一，责任明确，有利于建立有效的工作秩序，提高行政效率。

b．职能制的缺点。如运用不当，会排斥集中领导和统一指挥，形成多头领导；各部门间缺乏沟通，各自为政，机构林立，难以形成组织合力。

3．组织冲突可以分哪几种类型，它们的特点是什么？如何解决这些冲突？

答：（1）组织冲突的类型及其特点

①组织中个人冲突。分为个人角色冲突和个人之间的冲突。当组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差，心理学者称之为角色冲突。组织中个人之间的冲突形成原因错综复杂，大致有以下六个方面：

a．由于个人价值观的不同造成的冲突；

b．由于组织中个人之间信息沟通不畅形成的冲突；

c．由于个人认识上的偏差形成的冲突；

d．由于个人本位主义思想形成的冲突；

e．由于个人的心理行为习惯的差异造成的冲突；

f．由于工作竞争引起的冲突。

②组织中个人与团体之间的冲突。组织中个人与团体的冲突主要表现为个人目标与组织目标之间的冲突。

③组织中团体之间的冲突。现代组织理论学者卢桑斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况，即：

a．组织不同层级间的冲突；

b．不同职能间的冲突；

c．指挥系统与参谋系统间的冲突；

d．正式组织与非正式组织间的冲突。

（2）解决冲突的办法

①关于冲突解决的方法，学者劳伦斯的观点颇具代表性，具有很高的价值。他认为，解决组织冲突有三种方式：第一是面对问题或解决问题；第二是润滑双方分歧；第三是强迫执行。三种方式中以第一种方式效果最佳，这种方法通过双方共同协商，开诚布公，摆出各自观点，阐明各自意见，把冲突因素明朗化，共同寻找解决途径，使冲突双方可以化干戈为玉帛，消除纷争。第二种方式只能减少双方的摩擦，就如润滑油可以减少机器间的摩擦一样，但实际上是暂时隐藏了冲突，仍有再爆发冲突的可能。第三种方式虽可取得一时成效，但终非久远之计，运用这种方式只能改变双方表面行为，无法影响其内在态度的改变。

②在解决组织冲突的过程中，尤其要注意区分破坏性冲突和建设性冲突两类不同性质的冲突。

a．对于破坏性冲突，一方面要加强团体之间的相互联系与沟通，强调组织的整体目标，消除成员的心理隔阂；另一方面要适当发挥组织权威的作用，把问题解决在萌芽状态。

b．对于建设性冲突，要充分利用，将其控制在适当水平，因为在组织中建设性冲突有利于组织的健康发展。冲突过多时，要设法减少；冲突过少时，要设法增加。一个组织要不断修改那些窒息组织空气，压制民主，束缚成员创造性的规章制度，不断制造出建设性冲突，减少破坏性冲突，从而保持组织生气勃勃的活力。

4．非正式组织有哪些功能？

答：非正式组织是指正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。

（1）非正式组织的正功能主要表现在：

①可以调节、弥补正式组织的不足。非正式组织往往不受程序的约束，具有较高弹性，对于紧急问题，能迅速沿着非正式组织过程加以解决，从而增加施政力量。

②可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快捷、迅速地了解组织各种措施的意图。

③有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为、安定组织的作用。

④可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致。

⑤有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为。

⑥可以给组织成员以社会满足感。

⑦可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。

（2）非正式组织的负功能主要有：

①反对变革。正式组织常常会在组织中推行新的规章制度和工作秩序，这些都有可能涉及组织的人事调整，非正式组织成员为了维护自身利益，常采取共同的抵制方式，成为推行新制度的障碍。

②任务冲突。非正式组织和正式组织的利益经常不一致，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，会忽视组织目标，形成目标冲突，从而不利于组织目标的实现。

③传播谣言。非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。

④顺应控制。由于非正式组织具有社会控制作用，所以在消极性非正式组织之中，成员不得不顺应团体的规则，收敛自己的行为角色，从而抹杀人的创造性，使人的行为脱离正式组织所需的行为形态，加大正式组织与非正式组织的冲突。

5．学习型政府主要有哪些特征？

答：人们将学习型组织的理念和方法引入到政府和社会管理中来，大胆地进行传统政府组织结构和组织行为的创新，将组织责任、组织效能和组织学习提高到政府目的的最高层次上来，提出了学习型政府的概念。

学习型政府的特征主要表现在以下几个方面：

（1）注重政府的责任和共同愿景。学习型政府以关心社会长远利益和肩负公共责任为己任。当然，关于政府责任的内容不单单是政府的事情，而应该是政府和社会公众共同完成的，责任常常表现为社会和政府的共同愿景。

（2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式。学习型政府在组织结构方面注重将传统官僚制的层级制组织变革为扁平化、地域化的组织形式，减少组织的中间层级，加强组织与地方社会的亲合性。扁平化组织是政府组织学习的必要工具。

（3）政府与社会之间的合作与交流。学习型政府除了在政府组织内部的平等沟通和合作，更重要的是政府与社会之间的合作与交流。

（4）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制。打破官僚制固定而僵化的资历主义的人事管理模式，代之以灵活的、负责任的、能力主义和绩效主义的新人事管理模式。学习型组织不是一成不变的，而是及时学习，及时纠正无能或落后的弊端，提高组织绩效的组织形式。所以，学习型政府也必须克服资历至上的保守性，提高整体效能。

（5）政府管理的民主参与。民主参与注重的是政府管理中的决策与执行环节中的公众，特别是专家的参与性。学习型组织本质上是一种民主的组织结构。民主是学习型组织的价值本质，对政府来说尤其是如此。所以，学习型政府的关键环节就是在决策和执行过程中最大量地引入公众和专家的参与，使得政府行为最大限度地合乎社会公众的要求。

（6）政府的绩效管理。学习型政府是注重绩效的政府。学习型政府以绩效为管理坐标，抓典型，树标杆，建立学习机制，把最佳的组织生产方式引入到全体组织的工作过程中，最终实现组织绩效的提高。绩效既是组织学习的内容，又是组织学习的目标。

（7）以创新作为政府整体行为的标准。学习型政府一个最核心的任务就是创新，创新成为政府整体行为的重要标准。政府不断地学习外部的最新观念和技术，主动和社会力量合作，在政府组织结构和功能行为各方面求新求好，既保证政府自身的良性运转，又保证社会事务得到最好的解决。

二、案例与思考

案例一H县的机构改革为何受挫VS巢湖市的乡镇综合改革

1.H县的机构改革为何受挫？

据新华社报道，目前我国由财政供养的行政事业单位人员达4500多万人，平均28人养1个吃财政的，成为我国历史上财政供养人员与普通百姓比例之最。而H县则是我国目前机构臃肿和人员膨胀之最，该县吃财政者与普通百姓之比为1:9。

H县地处山区，工业基础薄弱，财政收入主要源自农业，是我国财政最困难的县之一。财政部门的统计表明，H县财政收入年年增长，但财政赤字却年年扩大。2000年全县财政收入859万元，而支出却高达3159万元。其中90%以上用于人员工资，根本就入不敷出，赤字累累，而这些人员应该享有的养老保险、公费医疗等更是无从谈起。

背负“人多钱少”的压力，20世纪90年代初，H县曾痛下决心进行机构改革，精简人员。当时主要的做法是，将职能相近的局委合并，比如将科委、教委、体委与文化局合并为科教文体局；对有经济收入的单位分3年逐年减少财政供给，直至全部脱钩。通过努力，全县最终撤并了党政事业单位58个，仅县直机关就减少了228个吃财政饭的人员，按这一改革方案，3年后全县将减少财政负担100多万元。

然而H县的改革最终还是失败了，如今全县的财政供给人员比改革前增加了1100多人，不少合并的机构又恢复了原貌。

是什么原因使H县的机构改革受挫呢？记者在采访中了解到，许多人认为精简失败的主要原因是来自“条条”的压力。改革后，有的上级政府部门在H县找不到对口单位，“上下没对齐，左右没摆正”，有人形象地总结为“下改上不改，改了也白改”。当初H县把卫生和计生部门合并了，上级计生部门屡次点名批评H县，强调计划生育是国策，H县没有相应的独立机构便是不重视国策；统计局被合并到计划部门，上级统计部门对此十分不满，认为H县这样做会影响统计数字的真实性；经贸局与商务局合并后，上级经贸部门表示今后H县的扶持资金就不给了。

改革后的H县处境极为尴尬，对绝大部分被撤并的部门，上级主管部门是开会不通知，文件不下发，该给的资金也不再下拨。所以为了上下对口，H县便出现“下级模仿上级、级级模仿中央”的局面，上级有什么机构，下级不管是否需要，无论条件是否具备，毫无例外地建立相应的组织机构，以致基层单位设置了诸多门类齐全、重叠不堪的行政机构和部门，甚至在一些乡村和街道居然也设立了体改办、文明办、政策研究办等机构和部门。

更让H县领导始料不及的是，政府机构改革还与一些相关的法律法规发生冲突。改革初H县对农业局、畜牧局和农业综合开发办等部门进行了合并，但《农业法》和《农业技术推广法》出台后，按照这两个相关的法律，农业局、畜牧局等与财政脱钩或合并的单位都要恢复，这些单位又只好恢复原样。

此外，机构改革还必须面对人员分流这一难点和核心。虽然人们深知“不改革就没出路”，但改革分流要充分考虑财政、社会保障的承受能力，量力而行。由于目前H县财政困难，应该给干部搞的医疗保险、养老保险等社会统筹“有名无实”，这使分流人员产生畏难情绪。要把“人”分流出去，要多渠道安置好富余人员，不仅要给他们找出路，还要解决这些人的后顾之忧。如何健全社会保障制度，如何保障分流人员的利益，这是H县面临的一大难题。

有的学者指出，县级机构改革顺利进行离不开一个与之相配套的宏观大环境。近几年我国中央政府机构改革取得了成功，但省、地、市的改革因为问题重重而难有普遍的突破。对推动像H县这样处于基层的县一级的政府机构改革，各级政府都应该持积极的支持态度。此外，要建立类似下岗职工最低生活保障线的制度，使分流的人员走向市场有一个最低的生活保障，这样才能使机构改革顺利进行。

资料来源：《半月谈》2001年第12期，作者：刘健、姚晓娜、宋振远。收入本书时作了改写。

2．巢湖市的乡镇综合改革

一、巢湖市乡镇综合改革透视

自2005年7月起，巢湖市采取先试点后全面推行的步骤，在全市进行了乡镇综合改革。“此次改革规模之大，力度之大，是历史上少有的，但却出乎预料的顺利。”巢湖市委书记夏望平说，全市乡镇撤并过程中，只有无为县个别乡镇不太稳定，到省里上访，原因是撤销后政治中心转移，对原乡镇所在地的经济发展有一定的影响。

并村工作得到了老百姓的热烈欢迎和拥护。庐江县白山镇并村工作于2005年11月正式启动，历时两个月，通过调整，该镇村包括社区数由原来的25个调减为11个，村干部由原来的120人精简为79人。白山镇根据《村民委员会组织法》，采取以户为代表的形式进行表决，结果是：该镇共16048户，实际参加表决户14180户，表决率为88.3%，赞成户14078户，赞成率为99.3%。据了解，巢湖市乡镇综合改革的主要内容：乡镇政府职能界定、乡镇规模调整、内设机构设置、干部人事制度改革、事业单位改革、人员分流安置和考核体系建立等七项。

全市各乡镇统一设立党政办公室、经济发展办公室（挂镇村规划建设办公室牌子）、社会事务管理办公室（挂计划生育办公室、社会治安综合治理办公室牌子）等三个综合办公室。

乡镇党政班子领导职数设置为七至九名，并一律实行党政主官合一，其他领导成员交叉任职，设副书记两名，分别兼任镇人大主席和纪委书记，设党委委员四至六名，其中二至三人兼任副镇长，一人兼任人武部长。全面实行乡镇领导班子成员“一推双考”（民主推荐、理论考试、组织考察），中层干部、事业单位负责人竞争上岗，一般干部职工竞争上岗、双向选择。按照每千人一名村干部的标准配备村级干部，村党组织负责人与村委会主任一肩挑，其他村两委成员交叉任职并兼任所在村民小组组长等。

建立与乡镇新职能相适应的考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，考核项目主要是综合经济指标、人口环境、社会稳定、服务“三农”绩效等，探索民意调查等考核办法。建立乡镇主要领导任期目标责任制。

市、县、乡镇的干部对“主官合一、减少副职、交叉任职、不交叉分工”的做法普遍赞成拥护。庐江县委书记范洛森说：“对于基层来说，党政实际分不开，村级必须一肩挑，乡镇必须一肩挑，我看县一级也可以一肩挑。”该县泥河镇书记夏远生说，这种做法减少摩擦，提高效率，书记的职责更明确，责任更重大。

但也有不少人担心，党政正职合一之后，乡镇书记和村支部书记的权力更大了，必须建立起一套监督和制约书记权力的制度。还有人认为，党政分开是改革方向，应该坚持党政分开。

夏望平说，改革必须增强服务而不是削弱服务。将计划生育服务、畜禽防疫等公益性事业和公共服务事项所需经费，纳入县、镇财政，并在保证其基数的基础上，根据财力增长相应增加。镇政府和县直有关部门按年度核定公益性事业和公共服务经费，采取政府购买或委托服务等方式。

撤并镇村节约运行成本十分明显。庐江县具体负责实施乡镇综合改革的县委副书记尚新梅帮记者算了几笔账，一个村一年的差旅费、办公费、招待费约两万元，一个村干部一年的工资约6000元，一个村按七名干部计，撤并一个村一年可节约资金5.6万元。一个镇40多个机构一年的办公费、差旅费、招待费约100万元，人员按50人计算，人均工资奖金按1.5万元计，撤并一个乡镇一年可节约资金175万元。

目前党政机关和部分事业单位裁减下来的人员还享受着财政供给，但随着时间的推移，财政供给人员支出减少将越来越明显。范洛森认为，乡镇综合改革的效果不在眼前，而在五年之后，由于对生产关系进行了部分调整，生产力必然释放出能量。

国务院农村税费改革办公室有关同志于去年11月下旬到庐江县检查调研，国务院税改办副主任黄维建说：“庐江县的改革为全省、全国带了一个好头。过去改革主要是减轻农民负担，现在的改革是解决管理体制和机制问题，过去的配套改革变成了主体改革，其方式发生了变化。”

二、巢湖市乡镇综合改革：依法按规办事妥善安置人员

巢湖市在乡镇综合改革中做到两个坚持。

坚持依法办事。严格依照《村民委员会组织法》、《农业技术推广法》、《森林法》、《土地管理法》、《计划生育法》等一系列法律法规，在法律允许的范围内进行改革创新。依法进行村民表决是并村工作中最重要的环节，全面采用以村设立主会场与流动票箱相结合的办法进行投票表决。

坚持按经济规律办事。从推进城镇化、加快区域经济发展和降低行政成本出发，统筹考虑地理环境、人口密度、经济布局、历史沿革、发展现状和交通、水系等自然条件，以及方便群众等因素，适度调整扩大乡镇规模。庐江县新渡乡并到同大镇之后，该乡政府所在地的渔网产业转移到了渔网之乡石头镇，石头镇以前有180户、500台织机，现在增加到200户、600台织机。

人员分流是个大问题。各地制定阶段性的激励政策，采取多种形式，妥善安置好乡镇机关、事业单位分流人员。党政机关人员分流形式和激励政策主要有：

——提前离岗，对男年满55周岁、女年满50周岁的乡镇机关人员实行提前离岗，离岗期间享受在职人员同等工资福利待遇，全市共有454人提前离岗。

——提前退休，对工龄满30年，或男年满55周岁、女年满50周岁且工龄满20年的乡镇机关人员，经本人申请、组织批准，可办理提前退休，并按省里有关规定增加工资补偿，全市共有178人办理了提前退休手续。

——到基层任职，选派年轻干部到村或社区任职，三年内保留其原有身份、职级、待遇不变，机关缺编时可重新安排工作，全市共有160人到基层任职。

——辞去公职自谋职业，对辞职人员给予一次性补偿，全市共有308人辞职。

——待岗、到企业任职挂职等形式，全市共有567人待岗。

对事业单位人员，采取了余缺调剂、提前退休、停薪离岗、到企业任职等办法进行安置；鼓励自愿辞去公职自谋职业，对其发给一定的补偿金，并参照企业化管理单位办理养老保险，其工作年限视为缴费年限。

对退下来的村干部，给予适当的经济补偿。如庐江县规定，正职以2000元为基数、按工龄每年再加100元的标准补助；副职以1000元为基数、工龄每年再加100元的标准补助。55周岁以上另加1000元。

三、机制体制创新是农民的要求

2006年3月，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉到安徽考察调研时指出：“千万不可忽视农村改革，千万不可忽视体制和机制创新。”巢湖市委书记夏望平说，他对回良玉副总理这句话印象特别深刻。

“不是上面要我们改，而是农民要改，基层干部要改，我们自己要改。”面庞清秀、身材消瘦的范洛森看上去更像一个学者，说话的语气十分坚定。范洛森说，农村旧的管理模式已经成为束缚农村生产力发展的一个重要因素。“我心目中的大敌是小农经济意识和官本位，”范洛森说，“我当书记就要向这两个敌人宣战。我在上任的大会上就是这么说的。”

2005年初由市渔政局长调任庐江县委书记是范洛森自己没想到，更是让120万庐江百姓担心的一件事。庐江是一个经济相对落后、文化相对发达、传统积淀相对深厚的地方，干部群众担心新任书记的能力。但上任不久，这位喜欢研究中西文化比较的书记就从农村改革的机制体制这一难点问题上动手。市委书记夏望平也是一个敢想敢干的人，他迅速回应庐江县委班子的想法，大力支持、热情鼓励先行试点，并抓住时机在全市推行。“我把帽子放到一边搞改革。中国有多少人，有多少能人，但又有多少人拥有县委书记这个舞台，机会难得呀，不于一番事业太可惜。”范洛森感叹道。

建立农村新体制和机制是建设社会主义新农村的需要。取消农业税费后迫使乡镇政府和干部的工作重点由收费型、管理型向服务型、法制型转变，同时也为乡镇综合改革奠定了基础；农村经济和社会发展的现实，要求政府提供服务、经济发展环境和法制保证；现代交通、通讯手段缩小了时空距离，为镇村规模扩大提供了条件。

夏望平说，政府职能定位是乡镇综合改革的核心，乡镇经济工作的主要任务是，加强政府引导，制定发展规划，服务市场主体，营造发展环境，促进经济社会事业发展和农民增收。乡镇工作的重点更多地转到促进社会事业发展和构建和谐社会上，加快农村教育、科技、卫生、文化事业改革和发展，加强人口与计划生育工作，探索建立农村社会保障制度，切实维护农村社会稳定。

四、试点县庐江在乡镇机构改革上的做法具有代表性

三个月的改革，庐江县由原来的28个乡镇变为17个镇，镇平均人口从4.3万人上升到7万人，平均面积从84平方千米上升到138平方千米。目前，这17个镇全部实现“书记、镇长一肩挑”，领导成员从以前的409人减少至153人。调整后的乡镇只设立党政办、经济发展和社会事务办等三个办公室。

政府职能归位。对涉农技术服务为主体的管理实行以镇块块管理为主，将原乡镇事业单位承担的行政管理职能收归政府，由镇政府承担。将原乡镇农村经济服务中心承担的水利建设、原农经站承担的农村土地承包管理和农村集体资产及财务与农民负担监督管理、原土地建设管理部门承担的村镇建设与规划管理职能划归经济发展办公室；原文化广播电视站承担的文化宣传和计划生育服务所承担的计生管理职能进入社会事务管理办公室。

执法职能上收。对行业执法管理为主体的管理实行体制上划，以条条管理为主。将原乡镇事业单位受委托承担的国土资源、林业、农机等行政执法职能上划县直有关主管部门。按资源设置执法性的和事业性的站所，按镇设立国土资源管理所，跨乡镇按区域综合设置八个林业站和八个农机站，人、财、物分别上划县国土资源管理局、县林业局、县农委管理。

公益性职能整合。保留垂直管理的财政所，撤销与财政所一个机构两块牌子的农税所，将原农经站承担的农村集体经济组织会计核算业务交给财政所；保留计划生育服务所；撤销农村经济服务中心、文化广播电视站，将原乡镇农村经济服务中心的农技、畜牧、水产事务重组，按镇设立农业技术推广服务站。

经营性职能退出。将经营服务全面放开推向市场，实行市场化方式运作。将原农村经济服务中心承担的农资、农机经营与动物疾病诊疗等经营性职能推向市场；将原乡镇文化广播电视站转制为有线网络公司，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的法人实体，依法开展经营和社会服务活动。原乡镇文化广播电视站自收自支在编人员整体性划入镇有线电视网络公司，人、财、物一并交给安广网络庐江分公司管理。

庐江县石头镇党委书记王永高说，综合改革取得了成果，但镇村的债务并没有解决，该镇债务一千多万元，每个村债务平均三十多万元，成为影响乡镇政府行使职能和政权建设的最大制约因素。他建议，国家为老百姓办好事实事，最好不要让老百姓掏钱。

建设社会主义新农村，迫切需要加强对非营利性事业单位的投入和司法建设。据了解，石头镇农技站现有五人，主要工作是抓植保、水产和畜牧，由于经费不足，工作仅限于农作物病虫害的测报工作、家禽家畜疫苗的发放，还不能做到有效管理，特别是对千家万户的散养畜禽进行疫苗注射等方面还有欠缺。石头镇派出所三人，面对的是3.7万人，镇里没有法庭，邻近的中心镇金牛镇有三名法官，面对的却是附近几个乡镇的12万人。

夏望平说，作为农村综合改革的第一个层次——乡镇机构改革，巢湖已经基本完成；第二个层次要全面推行农村为民服务代理制，在乡镇建立政务服务中心，村建立代理点。

范洛森说，目前的改革还只是阶段性的成果，巩固扩大成果的任务还比较重，尤其是加强编制管理，防止机构和人员编制的反弹。目前的改革还主要集中在乡镇一级，县级机关还基本没有动，县级机构怎么改直接影响到乡镇综合改革成果的巩固和扩大。同时，乡镇扩大后，如何建立特色经济，起到集聚和辐射效应，都迫切需要改革的深化。

背景资料

巢湖市于1999年撤地建市，下辖四县一区和一个省级经济技术开发区，总人口453万，其中农业人口383万。巢湖市在庐江县先进行试点的基础上，于2005年11月中旬在无为县、和县、含山县和居巢区等四县区全面推开乡镇综合改革。到今年3月底，四县区均按要求顺利完成了改革任务。

全市乡镇党政班子成员由原来的1559人精简为630人，减幅达60%；乡镇行政编制由原来的3786名精简为3030名，共减少行政编制756名，减幅达20%；全市乡镇事业编制数由原来的4491名精简为3237名，减幅达28%；机构总数由原来的634个精简为336个，减幅达47%。

全市乡镇总数由101个调整为70个，撤销31个，平均人口由4.24万人调整为6.12万人，平均国土面积由85平方千米扩大到124.8平方千米。村级人口规模由原来的平均2597人扩大到4526人，增幅为74%。

这次农村综合改革分两步进行，即：第一步推进行政机关改革，第二步推进事业单位改革。主要是突出抓好乡镇政府职能界定、乡镇规模调整、内设机构设置、干部人事制度改革、事业单位改革、人员分流安置和考核体系建立等七项重点工作；进一步理顺乡镇政府与农民的关系，按照有所为有所不为的原则，合理调整职能，真正做到服务优化、依法行政、上下协调、廉洁高效；坚持“主官合一、减少副职、交叉任职、分工不重、明确职责、提高效率”的原则，大力精简和优化乡镇领导班子；采取多种形式，妥善安置乡镇机关、事业单位分流人员。乡镇领导班子人数将减少三分之二，一批乡镇站所将被撤销，机构退出事业序列，人员退出事业编制，工资退出财政供给，全员置换身份。

资料来源：《人民网》2006年6月6日，作者：李仁虎、葛如江。收入本书时稍作了修改。

思考题：

1．你认为H县机构改革失败的深层原因是什么？

2．同样是自下而上的改革，巢湖市的乡镇综合改革为什么会取得不同的结果？

3．你认为巢湖市的乡镇综合改革还有哪些不足之处？

4．机构改革应该遵循什么思路？

思考题解析：

1．你认为H县机构改革失败的深层原因是什么？

答：H县的机构改革失败在一定程度上反映了我国政府机构改革的一个怪圈：膨胀—精简—再膨胀—再精简。结合案例，H县的机构改革失败，其深层次的原因主要有：

（1）对改革缺少必要的综合性考虑

机构改革是一件牵涉面极广的事情，在进行改革之前，必须要有科学严密的分析论证，必须要综合考虑各方因素，辅之以配套措施，才容易取得成功。H县的机构改革，缺少必要的分析，机构的裁撤与增添缺乏合理论证，甚至出现了与法律法规冲突的情况；同时，被裁撤机构的职能又没有找到新的依托机构，最终造成相关功能得不到落实，不得不重新设置机构。因此，机构改革一定要进行充分的论证和分析，做到有理有据，避免随意性。

（2）改革缺少必要的支持力量

机构改革牵涉组织的产生、消亡，事关人员利益，因此，在进行改革时一定要通过多种途径争取改革的支持力量。

①上级领导及相关的支持：改革如果缺少了来自领导的支持力量，那么就很容易出现改革中断的情况，尤其是面对较大的利益关系时，更需要领导的支持。

②改革执行人员的认同：改革的推进与落实，需要尽可能获得相关执行人员的认同，只有他们意识到改革的目的和意义时，才有可能使改革落实。

③被改革及其相关人员的配合：机构改革必然使一部分既得利益者的利益受损，这时候获得他们的配合至关重要。

（3）对改革缺少充分的准备

这种匆忙改革，体现在对机构改革带来的一些问题缺少应对之策。比如案例中提到的人员分流这一难点，对于怎么进行分流，缺少具体的实施办法。

2．同样是自下而上的改革，巢湖市的乡镇综合改革为什么会取得不同的结果？

答：巢湖市的乡镇综合改革能取得不错的效果，就在于“综合”二字。具体而言，包括以下几点：

（1）综合考虑改革的困难，采取了先试点后全面推行的策略

任何改革，不论规模大小，力度大小，要做到顺利，都需要采取合适的策略。实践证明，先小范围试点，通过总结修正再全面铺开，是十分有效得当的办法。

（2）为改革做足了准备工作

①改革之前进行了深入的调研，明确了思路，按照改革要求，采取了渐进的办法，避免过激的改革。在巢湖市的改革中，实行的是按计划，分步走，第一步推进行政机关改革，第二步推进事业单位改革。

②面对改革中出现的一些难题，能够采取有效的应对措施，能够做到坚持依照法律法规办事。

（3）顺应民意，抓住时机，赢得了改革的支持力量

①农业税费取消后，乡镇政府和干部的工作重点由收费型、管理型向服务型、法制型转变；同时，农村经济和社会发展的现实，要求政府提供服务、经济发展环境和法制保证；现代交通、通信手段缩小了时空距离，为镇村规模扩大提供了条件。这些都成为推进改革的有利因素。

②改革需要有决心、有魄力、锐意进取的领导，巢湖市的改革，从县到市有一批敢于进行体制创新的领导者。有没有来自上面的力量，往往成为改革成败与否的关键。

③改革顺应了老百姓的意愿。农村旧的管理模式已经成为束缚农村生产力发展的一个重要因素。农民对于体制机制创新有着迫切的需要，这样，改革的力量得到了最大限度的加强。

3．你认为巢湖市的乡镇综合改革还有哪些不足之处？

答：巢湖市的乡镇综合改革不足之处有以下几点：

（1）农民的参与程度不够。乡镇综合改革在本质上来说是要为广大的老百姓服务，乡镇政府向服务型、法制型转变需要有服务对象的参与，要多听取老百姓的需求和声音，避免改革的一厢情愿，出现改革与需求不吻合的情况，那么，改革的成本和代价就可能会很高。

（2）新职能的完善仍然存在困难。巢湖市的乡镇综合改革有助于厘清政府的职能，使其归位，强调经营性职能退出，公益性职能整合，但是，在现行的财政体制下，如何来解决政府服务性功能强化所带来的财政困难，将是一个考验。这些都需要更加详实的应对办法。

（3）一些政策仍需商酌。比如，交叉任职的问题，人员分流对策的后续应对。

4．机构改革应该遵循什么思路？

答：机构改革应该遵循的思路具体如下：

（1）切实加强领导

机构改革是一场革命，机构改革必将触及现行体制深层次的矛盾和问题，涉及到多方面权力和利益的调整，或多或少“危及”部分人员的既得利益，必然会产生阻力。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免震荡，应实行“一把手负责制”，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。理顺体制，消除抵触，甚至设置障碍等错误倾向。杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。

（2）加大宣传教育力度

政府机构改革，离不开公务员的理解、支持和参与。但此项改革必然与其作用对象产生矛盾，而且机构变化大、人员精简多，矛盾和阻力就更大。矛盾愈大，就愈难顺利进行和愈轻易失去预期的效果。要最大限度化解矛盾、减小阻力，就必须加强宣传教育工作。具体包括：①应层层召开动员大会，并组织认真学习有关文件；②应利用报刊、广播、电视等传播媒体，进一步广泛深入宣传改革思想，把全体人员的思想统一到改革的部署上，激发广大公务员识大体、顾大局，积极投身这场改革的热情；③在竞争上岗时应深入细致地做好去、留人员的思想工作，为深化改革营造出和谐、安定的环境。

（3）积极稳健操作

尽管深化地方政府机构改革的主动权在政府，但改革同投资、融资、国有资产治理等体制，以及市场发育状况、社会保障制度、社会中介组织的建立健全等都有直接联系。具体为：①应把改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注重把握公务员的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。②改革是在动态条件下进行，所以还必须使改革的结果发生良性导向机制，让每一方面的改革及其中的每一步改革都产生承上启下的作用，并在纵、横向上衔接，切实保证改革的连续性和正确方向，为继续全面深化改革积累经验。③在改革的实践中还应注重避免机构重组换牌、人员“换窝”的扭曲以及仍把此项改革简单地当作裁减机构和人员等偏差出现。

（4）严格法纪

严明的法纪是顺利深化政府机构改革的重要保障。因为人员分流牵涉到公务员的切身利益，所以领导职务类公务员应严守政治纪律，充分发扬民主，广泛听取群众意见，做到公开、公平、公正，出以公心。决不能借人员精简分流之机行打击报复之实，或借机拉帮结伙，搞任人唯亲。否则，必然激化矛盾，引发不安定因素。而个人尤其是党员、团员则应服从组织的安排。

（5）做好人员分流工作

政府机构改革人员编制精简幅度大，而越到基层人员分流的难度越大。因此，必须从战略高度深刻熟悉公务员定岗分流重大而深远的意义，坚持“带职分流，定向培训，充实企业，优化结构”的原则，以高度的政治责任感千方百计开辟分流渠道。

1.3 考研真题详解

一、概念题

1．行政组织的结构[南京理工大学2007年研]

答：行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型。正式组织结构是经过人为设计，由法律确认的各部门正式关系的模式。非正式组织结构是未经正式规则设计，组织内部成员之间的一种活动关系模式，如组织内一些人际关系小团体和为解决某些重要问题而设置的临时机构。正式组织结构和非正式组织结构相互依存，密不可分，共同依存于组织之中。从另一角度而言，行政组织的结构包括横向结构和纵向结构两个方面。

2．层级制[南京理工大学2006年研]

答：层级制又称分级制、直线制或科层制。指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。层级制的优点是结构较为简单，权力集中，责任分明，联系简捷，决定迅速，政令统一。缺点是行政组织各级主管事务繁多，行政领导难以有效胜任工作；下层成员接受指令过多，疲于应付；层级节制过严，中间层次过多，容易造成信息传递失真，决策失误。

3．行政组织[四川大学2004年研]

答：行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态而言，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态而言，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

4．权变组织理论[四川大学2003年研]

答：系统权变组织理论是从整体角度研究组织的。该理论认为，静态结构只重视“效率”、“技术”、“组织结构与层次”；动态行为角度只重视“行为与心理”、“人际关系”、“非正式组织”。这两种角度都简化了对组织的分析，实际上是把组织看做一个封闭系统。系统学派的组织理论强调应该用系统论的范畴、原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组织进行分析。权变学派认为，组织不仅有静态的结构、动态的过程，而且还是一个有机的生长体。组织不是一成不变的，随着组织内外环境的变化，组织要不断进行修正、变革与发展，从而采取相应的组织结构和领导方式。

5．管理层次与控制幅度[四川大学2005年研]

答：管理层次是指行政组织中的层级数目。行政组织的纵向分工，形成了行政组织内部各层级之间的纵向等级模式，即行政组织各机构内按上下层次关系，设立若干层次，上下级之间构成领导与被领导的垂直关系。控制幅度是指一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。管理层次与控制幅度成反比关系，即管理层次越多，控制幅度越窄；反之，管理层次越少，控制幅度越宽。

6．行政组织结构的团队化[复旦大学2005年研]

答：行政组织结构的团队化是指行政组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队让组织成员打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率。团队内的事务主要由团队成员自己沟通协调，并没有正式的权威来统辖。团队化组织结构形式具有自身的特征：①目标明确。共同的目标是团队得以存在的基础。②界限不明。团队是不同部门、不同专业的成员构成的，成员一旦进入团体后，就不再受原职能部门的管辖，而是依据团体目标自主展开工作。③角色分工。有效团体成员必须在清晰的组织框架中，做好角色定位与分工。④规模适中。团队成员人数适中，便于成员间沟通交流。

7．巴纳德非正式组织[复旦大学2001年研；南京理工大学2005年研]

答：巴纳德认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成一定的态度、习惯和规范的群体。非正式组织对正式组织起着三种作用：①从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见；②通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；③可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。巴纳德强调，非正式组织的存在和作用，可以增强组织功能和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。

二、简答题

1．简述行政组织的发展趋势。[南京理工大学2008年研]

答：行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。狭义指国家行政机关，广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。中国的行政学所研究的行政组织，主要指国家行政机关。行政组织的发展趋势主要表现为：

（1）行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大

大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，与此同时，亦促成了行政权力的不断膨胀。行政权力的膨胀和政府行政组织规模的日益庞大，已经成为各国行政管理的普遍现象。

（2）管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充

当代政府活动所涉及的内容和范围日趋扩大，行政活动已深入并渗透到社会生活的方方面面，政府由传统的“守夜警察”已经成为推动社会发展和增强国民福利的积极力量。政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使行政组织的管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。

（3）专业化和职业化趋向

随着整个社会分化程度的提高，随着行政管理对象的复杂化和专门化，尤其是随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，政府行政管理日趋专业化，分工也日趋精细。行政管理的专业化使得政府行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域，这一领域有其系统化的知识和技术，有其职业的规范和道德，有一批专门投身其中的专业人员，当代行政组织已经朝着专业化和职业化的方向发展。

（4）组织间的相互依存和协调的加强

现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与组织之间的相互依赖程度越来越高。职能的分离与专业化，固然有利于组织效率的提高，但对组织整合与协调提出了更高的要求。强调组织间的联盟与协作，促进组织活动的一体化已经成为当代行政组织设计与管理的重要面向。

（5）法律限制和程式化

支撑现代行政组织的基础是理性—法律的权威，在理性—法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。

（6）重视社会的目的

现代行政强调国民福利、社会服务，政府行政的目的就在于为最大多数的人谋取最大的幸福。作为政府行政的构成体系，现代行政组织的一个重要功能就是推动整个经济社会的全面健康发展，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命。强调行政组织的社会目的和服务精神，重视行政组织公共服务功能的发挥，已经成为各国行政组织管理的重心所在。

（7）国际影响和国际化的趋向

国际化与全球化影响和冲击着每一个国家的政治、经济与社会发展，政府要解决和回应国际化所引发的各种问题，就必须采取必要的措施和行动，以应对这一变化和挑战。因此，行政组织设计与管理中的国际化视野以及重视各国行政组织间的国际交往和国际影响就成为当代行政组织管理的一个重要理念。

2．如何理解“适当的冲突是行政组织前进的动力”。[复旦大学2005年研]

答：冲突是指人们由于某种抵触或对立状况而感觉到的不一致的差异。冲突与差异是否真实存在并没有关系。只要人们感觉到差异的存在，则冲突状况也就存在。冲突是一种过程，当一方感觉到另一方对自己关心的事情产生不利影响或将要产生不利影响时，这个过程就开始了。

（1）冲突的作用

①冲突的积极作用

a．冲突可以带来激进的变革。冲突是一种很有效的机制，管理层通过它能极大的改变现有的权力机构、当前的互动模式以及人们固有的态度。

b．冲突促进了群体的内聚力。尽管冲突增加了群体之间的敌对，但外界的威胁容易促使群体成员团结起来成为一个整体。群体间的冲突提高了个体对自己所属群体的认同感，增强了团结一致的感觉，消除了群体内部的差异和愤怒。

c．冲突提高了群体和组织的有效性。冲突的出现刺激了人们对新方法和新目标的寻求，并为变革开辟了道路。成功的解决冲突会带来更好的效果，它使成员之间更为信任、更为坦诚、相互之间吸引力更强，也会使未来的冲突不受个人的情感的影响。

d．冲突带来了稍高一些但更具有建设性的紧张水平。如果冲突水平过低，则各方都缺乏足够的积极性来针对冲突做些工作。

②冲突的消极作用

a．冲突具有极大的破坏作用。最明显的作用有：离职率提高、员工满意度下降、工作群体的效率低下、消极怠工、员工抱怨与罢工以及身体上的攻击。

b．冲突会影响团队精神。工作团队的成员由于冲突不支持其他的成员的活动，影响了团结。

c．组织成员身心健康受到影响和伤害。

d．禁锢个体思维，阻碍创新。

e．决策易陷入群体性思考的陷阱。

f．损害组织形象，降低组织的竞争力。

（2）适当的冲突对组织是有益的，在下列条件下冲突对群体是有益的：

①冲突双方目的一致而手段不同，大多数对群体是有益的，有利于完成组织目标；

②冲突双方乐于了解对方的观点、意见的冲突；

③大家以争论问题为中心产生的冲突；

④相互交换情况日益增加的冲突。

（3）解决组织冲突的过程中，要注意区分破坏性冲突和建设性冲突两类不同性质的冲突。

①功能正常的冲突具有建设性，其结果表现为以下几方面：功能正常的冲突可以提高群体的有效性；提高决策质量；激发革新与创造；调动群体成员的兴趣与好奇；提供一种渠道使问题公开化、解除紧张；鼓励自我评估和变革的环境。建设性冲突对完成组织目标是有利的，也较容易处理。其特点：

a．冲突双方对实现共同目标都非常关心；

b．冲突双方乐于了解对方的观点、意见；

c．冲突双方以争论问题为中心；

d．冲突双方相互交换情况日益增加。

②功能失调的冲突阻碍了群体的工作绩效，具有破坏性。其结果表现为以下几方面：降低了群体有效性；沟通的迟滞；群体凝聚力的降低；群体成员之间的明争暗斗成为首位而群体目标降到次位；在极端情况下，冲突会导致群体功能的停顿，并可能威胁到群体的生存。破坏性冲突不利于组织目标的实现，并且处理较困难。其特点：

a．冲突双方不愿意听取对方的观点意见；

b．冲突由意见的争论，转变为人身攻击为中心；

c．冲突双方对赢得自己观点的胜利最关心；

d．冲突双方互相交换意见减少，以致完全停止。

（4）管理者在部门中激发功能正常的冲突的方法：

①在部门中，对被视为“格格不入”的持不同意见者，或者那些虽然自己的意见未被接纳但依然坚持己见者给予奖励。

②通过增加工资、奖金、对个人和集体进行激励，这样可以增进竞争。而适当的竞争则可以导致积极意义的冲突。

③变换班组成员、调动人事及改变沟通路线都可以在组织中引起冲突。而且，重新编组后，新成员的价值观和思维方式也可能对群体原来的陈规陋习形成挑战。

3．行政组织具有哪些不同于一般社会组织的特性？[南京理工大学2005年研；四川大学2000年研]

答：行政组织是行政管理活动的主体，即国家为推行政务，依照宪法和有关法律规定的程序组建的行政机构体系。简言之，“行政组织”是指国家为推行政务依法组建的行政机构体系。行政组织不同于一般社会组织的特征如下：

（1）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：

①阶级性。阶级性是国家行政组织的本质特征。这种特征贯穿于国家行政管理的整个过程和全部活动中。我国国家行政组织的阶级性，集中表现为以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的、有最广大人民群众参加的人民民主专政。

②决策性。随着行政国家的兴起，国家行政组织在国家政治生活中的地位日趋重要，作用日趋突出，正在和已经占据国家政治生活的主导地位。国家行政组织即政府，是现代国家最重要的权力主体，其活动是最重要的国家现象之一，其决策力也因此成为最重要的行政研究对象之一。

（2）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次：

①服务性。服务性是国家行政组织行政行为的出发点与社会效果的统一。国家为了维护统治阶级的利益，维持凌驾于社会之上的权威地位，就必须同时服务于社会，施益于社会公众。

②管理性。国家行政组织的服务性主要是通过它对广泛社会生活的有效的领导和管理来实现的。这种领导和管理主要表现为从高于社会的权威地位出发来制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调、组织公共事业的实施并提出国家发展的战略规划。

（3）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出的特点：

①约束性。无论是三权分立的国家还是议行合一的国家，行政权都归属国家行政组织即政府，只是权力的大小不同而已。从这种法权地位出发，国家行政组织依据法律规定或进行行政裁量，对各种社会组织和公民以及广泛的社会生活实施领导、干预和施加各种影响，以法律和公众的名义通过行政行为对各种社会行为主体实行普遍的约束，适用者必须遵从。

②强制性。当政府的权威地位被破坏，即它对有关社会行为主体的依法实行的约束遭到抵抗、触犯、抵制、违背等时，它就将以国家的名义并以国家强制力为后盾对其实行行政制裁。

（4）法制性。法制性的基本涵义是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面：

①国家行政组织本身建设的法制性。这种法制性主要表现在：国家行政组织是依据宪法和法律的精神、原则、规范、程序所建立的国家组织系统，其组织宗旨、人员编制、机关设置、财政预算等都必须符合宪法和法律的规定，这些方面的变更也必须经过法定的程序由立法机关或事权机关予以重新审批。

②国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。这主要表现在：国家行政组织行政行为或行政管理的内容和方式必须遵从宪法和法律的要求，—切重大的事务方针和政策都必须取得立法机关的同意，即使是行政裁量行为，也必须符合宪法和法律的精神或原则。法制性的涵义还在于，无论是自身管理还是社会公共管理，行政组织都不得自行其是，而必须接受其他国家权力主体和社会的法制化监督，超越权限的行为，将受到追究和制裁。

（5）系统性。系统性是指国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相接、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征：

①结构性。结构性是指国家行政组织的按照社会分工对应组织起来的部门化和专业化的机关权责体系的特征，在这个体系中，不同的机关司掌不同的社会行为主体或行业，并实施相应的行政管理，同时通过行政首脑在各机关之间予以整体性协调。国家行政组织以社会分工和社会行为主体为依据的部类化的结构方式，是其独特的结构方式。

②有序性。有序性是指国家行政组织的按一定序列和等级组织起来的特征。这种序列和等级是以逐级授权为基础的，表现为各级行政首长或机关职责与权力的统属关系。所以，国家行政组织通常可以划分为中央政府与地方政府、上级机关与下级机关、行政首长与普通公务员等。

（6）发展性。发展性是指国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解：

①动态性。动态性是指国家行政组织永远处在动态之中，国家行政改革，机构和人员的调整，决策力的增强，行政职能的扩展，新技术和新设备的采用等，都是在一个持续不断的动态过程中完成的。

②适应性。适应性与动态性相联系，是指国家行政组织适应生态环境，即本国当时、当地的社会综合因素和总体发展水平，相应建立行政组织模式的特征。与此同时，国家行政组织也将通过行使国家行政权，积极实施行政管理，来推动社会的发展与进步。在正常情况下，国家行政组织是在与社会交互作用的动态平衡的过程中，相互促进、共同发展的。

4．简述行政组织目标的确立应遵循的基本原则。[四川大学2005年研]

答：行政组织目标的确立要遵循以下几项基本原则：

（1）目标要明确。目标是组织成员努力的方向，所以必须明确，否则组织成员将无所适从。

（2）目标要统一。组织内部各部门和成员的具体目标要彼此保持一致，以总目标为努力方向和依据，坚决反对组织中本位主义思想倾向。

（3）目标要以社会责任为基础。组织的目标不能仅限于自身的专门任务，必须考虑对整个社会的责任，但是组织不能去履行那些与自身能力不相符的社会责任。

（4）目标范围要适中。目标太高可能造成责重难负，目标太低，则要造成资源浪费。

（5）目标的设计要有层次性。组织的目标不可一蹴而就，必须自上而下，由内而外，层层包含，层层推进。

（6）必须根据组织的性质来设置目标，组织的性质不同，目标设计也不一样。

（7）目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现。

5．影响管理幅度的主要因素有哪些？[四川大学2002年研]

答：管理幅度又称行政控制幅度，是指一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。科学的行政幅度没有统一的标准。它的宽窄与以下四个因素有关：

（1）行政层次。在一个特定的组织内行政幅度与行政层次成反比关系，行政层次越多，则每一行政机构的行政幅度就小；反之，行政层次越少，则每一行政机构的行政幅度就会增大。

（2）组织内权责划分程度。权责明确，监督范围就可以扩大；权责不清，则行政幅度相应会减小。

（3）组织成员的素质。如果成员受过良好训练，有良好判断力和创造力，行政幅度可适当增宽。

（4）组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度也影响行政幅度的宽窄。

6．简述团体化组织结构。[复旦大学2002年研]

答：（1）团体化组织结构的含义

团体化组织结构是指政治结构从层级制垂直结构转向以团体为中心的过程化组织模式。这在企业管理中尤为盛行。团队让组织成员打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率。团体内的事务主要由团体成员自己沟通协调，并没有正式的权威来统辖。

（2）团体化组织的类型

团体化组织分为“专案团队”和“具体工作团队”两种类型。“专案团队”成员来自组织中具有专业技术的专家，为完成特定任务而建立“任务组”，这种任务组将依据有机模式而不是机械模式组建。“具体工作团队”主要从事日常工作，一般长期存在。

（3）团体化组织结构形式的特征

①目标明确。共同的目标是团体得以存在的基础。

②界限不明。团体是不同部门、不同专业的成员构成的，成员一旦进入团体后，就不再受原职能部门的管辖，而是依据团体目标自主展开工作。

③角色分工。有效团体成员必须在清晰的组织框架中，做好角色定位与分工。

④规模适中。团体成员人数适中，便于成员间沟通交流。

（4）团体化组织结构的优点

团体化组织结构，特别是“专案团队”的设置比较弹性化，可以迅速回应外在环境的变化与服务对象的需求，可以随时针对问题成立弹性化的组合，也易于沟通和协调，同时由于决策下放与任务完成的挑战性，还可以激发组织成员的成就感和责任心，为组织带来生机和活力。

7．首长制与委员会制有哪些主要的优缺点？[四川大学2005年研]

相关真题：首长制和委员会制[概念题，四川大学2007、2004年研]

答：（1）首长制，又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。

首长制的优点：第一，事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提高。第二，责任明确，权责统一，可避免职责不清、互相推诿、无人负责等弊端的产生。第三，易于保密。

首长制的缺点：第一，首长个人独揽全权，易形成个人专制。第二，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊。第三，首长一人智力、精力有限，对问题的考虑难以周详，难免出现“智者千虑，必有一失”之弊。

（2）委员会制，又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。其基本特点是行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，一切行政措施均由委员会按照“少数服从多数”的原则集体讨论决定。

委员会制的优点：第一，能集思广益，容纳各方意见。集中众人智慧，考虑问题较全面。第二，集体承担责任，有利于协调一致地推行计划。第三，互相监督，不易营私舞弊。

委员会制的缺点：第一，责任分散，且不准确，对决策后果易出现争功诿过。第二，委员之间地位平等，权责相同，难以彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。

（3）首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应视情况而灵活运用，不偏于一隅。我国明代张居正曾指出：“天下之事，虑之贵祥，行之贵力，谋在于众，断在于独。”执行中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，交给多人办比交给一人办更好。美国行政学家怀特也主张：执行与指挥的事务应采用首长制，制定政策宜采用委员会制，因为集体的智慧高于个人的智慧。

综上所述，古今中外的思想家在探讨首长制与委员会制的运用时，基本上表明了较类似的看法，即首长制运用于行政、执行、技术和军事等性质的事务，委员会制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。

8．简述集权制与分权制的优缺点。[四川大学2002年研]

第一章 行政组织

1.1 复习笔记

1.2 课后习题详解

1.3 考研真题详解

第一章行政组织