第12章 如何给警察权“减负”

6月28日，因对一名女学生死因鉴定结果的不满，贵州瓮安引发大规模的群体性暴力事件，导致县公安局、县委和县政府大楼被焚烧。7月1日，上海又发生一起震惊全国的袭警案，犯罪嫌疑人杨佳闯入闸北公安分局，连续捅死捅伤10名警察和保安，据报道，其犯罪动机是因不满涉嫌偷盗自行车而被该局审查，在申诉无果后转而“报复行凶”。

死因鉴定也好，涉嫌偷盗自行车的处理也罢，本来都是普通的警方执法行为，为什么会酿成代价如此惨重的恶性案件？类似这样的案件时有发生，促使我进行多方面的反思。本文着重从公安机关的角度谈点看法。

我国的公安机关在国家权力体系中，一直扮演着重要的角色。相比起国外警察权普遍受制于司法权而言，我国警察在实体和程序两方面均具有较大的独立执法权，前者如治安拘留和治安罚款等治安处罚以及事实上由公安机关说了算的劳动教养，后者如刑事拘留以及对犯罪嫌疑人是否取保候审和监视居住的决定权，此外，像看守所这类在国外普遍受司法行政部门管理的机构在我国也是由公安机关自己来管理的。这种体制使得公安机关在行使自己的某些权力时不能受到有效地制约，实践中难免出现权力滥用的现象。同时，由于公安机关的许多决定系由自己单方作出，也就使矛盾容易集中到公安机关一方。因此，对我国公安机关进行适当的分权，将涉及剥夺人身自由的实体处罚和强制措施全部纳入法院的审查范围，既是依法治国和保障人权的需要，也是提高执法质量、从体制上根治野蛮执法的必然要求。

长期以来，公安机关在执法中存在重大案、轻小案的倾向，以致对杨佳这种小人物的申诉不予重视，对瓮安地区老百姓的治安诉求不予理睬，久而久之，矛盾由小变大，直至不可收拾。许多表面看来突如其来的事件，其实从当事人的角度来看，都是“看似偶然、实属必然”，群众的积怨多了，就会在导火索的牵引下暴发“无直接利益冲突”的群体性事件；个人的积怨深了，就难免出现偏激行为。

公安机关的工作作风和工作方式不可不察。在案件处理程序上透明度不够，有的环节本该使当事人更好地发挥主体作用，却被简单地当作客体来对待；还有的环节如死因鉴定、尸体火化，却没有吸纳相关监督方进来，致使其执法的公信力受到怀疑，有时哪怕执法没问题，也容易受人唆使、挑拨，使群众误以为其执法不公；办案思路不是调解优先，而是刑事优先，实践中更有将抓人多少视为考核的指标，而没有充分意识到，在同等情况下，抓人越少越好；面对矛盾时，对社会的“阅读能力”不强，欠缺最大限度地减少社会对抗的策略和方法。

在一个法治国家，动用警力必须慎重。贵州省委书记石宗源在检讨瓮安事件时曾指出：“一些干部工作不作为、不到位，一出事，就把公安机关推上一线，群众意见很大。”这样做的结果要么是当场激化矛盾，要么是表面事件平息，但深层次的矛盾却继续积累并发酵。因此，必须对警力的规范使用作出规定，防止有关领导随意调动警力来处理不该由警察插手的事情，同时，应给公安机关的领导创造拒绝此种调动的制度环境。

（原载《现代快报》2008年7月10日）